Phần I. Những điểm mới trong kết cấu luật và chương những quy định chung

Để thể chế hóa Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, tại kỳ họp thứ chín Quốc hội khóa XII, ngày 19/6/2015 Quốc hội đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương với tỷ lệ phiếu tán thành là 89,27%. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương sẽ thay thế Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân năm 2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016, song đối với nhiệm kỳ HĐND hiện tại luật quy định “từ ngày Luật này có hiệu lực thi hành cho đến khi bầu ra Hội đồng Nhân dân nhiệm kỳ 2016 - 2021, Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân tại các đơn vị hành chính tiếp tục giữ nguyên cơ cấu tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân số 11 /2003/QH11”. Đồng thời chấm dứt việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng Nhân dân huyện, quận, phường kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2016. Nhưng tiếp tục giữ nguyên cơ cấu tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân số 11/ 2003/QH11, Nghị quyết số 26/2008/ QH12 của Quốc hội và Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 cho đến khi bầu ra chính quyền địa phương ở huyện, quận, phường theo quy định của Luật này.

Để giúp bạn đọc nghiên cứu trao đổi về Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, trong khuôn khổ bài viết tôi cố gắng nêu những điểm mới so với Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân năm 2003. Bài viết chỉ mang tính tham khảo, qua nghiên cứu trao đổi, nên chắc chắn chưa nêu hết và kỹ được các nội dung của luật, rất mong nhận được ý kiến góp ý của bạn đọc.

Luật tổ chức Chính quyền địa phương 2015 có 8 chương, 143 điều nhiều hơn Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân năm 2003 2 chương và 3 điều. Về kết cấu luật lần này không tách phần HĐND và UBND riêng mà kết cấu chung trong từng cấp, từng loại hình tổ chức chính quyền nông thôn hay đô thị. Cùng với thay đổi kết cấu của luật nhiều nội dung mới được bổ sung, quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân các cấp, cụ thể như sau:

Chương những quy định chung được bổ sung khá nhiều điểm mới có 15 điều, tăng so với Luật cũ 5 điều. Về cấp chính quyền địa phương ngoài 3 cấp là tỉnh, huyện, xã, bổ sung thêm “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”, đây là loại chính quyền lần đầu được Luật đưa vào để tiến tới thành lập ở nước ta. Theo đó Luật cũng bố trí thêm chương V quy định về đơn vị hành chính đặc biệt. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó. Chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt gồm có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Nguyên tắc tổ chức, phương thức hoạt động của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thực hiện theo quy định của Luật này. Số lượng đại biểu Hội đồng Nhân dân, số lượng thành viên Ủy ban Nhân dân, cơ cấu tổ chức của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó.

Luật cũng đưa việc phân loại đơn vị hành chính vào với mục đích là cơ sở để hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương phù hợp với từng loại đơn vị hành chính. Phân loại đơn vị hành chính phải dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo.

Đơn vị hành chính được phân loại như sau:

Thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt; các đơn vị hành chính cấp tỉnh còn lại được phân thành ba loại: loại I, loại II và loại III;

Đơn vị hành chính cấp huyện được phân thành ba loại: loại I, loại II và loại III;

Đơn vị hành chính cấp xã được phân thành ba loại: loại I, loại II và loại III. Và giao Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể tiêu chuẩn của từng tiêu chí, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính.

Luật lần này phân định rõ loại hình tổ chức chính quyền địa phương gồm: Chính quyền địa phương ở nông thôn (chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã) và Chính quyền địa phương ở đô thị (chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn). Đây là điểm mới hoàn toàn nhằm hướng tới phân rõ chức năng, nhiệm vụ cũng như thẩm quyền cho từng loại hình chính quyền địa phương.

Trên cơ sở việc phân loại chính quyền địa phương Luật quy định rõ việc phân định thẩm quyền, phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính quyền địa phương như sau:

Về phân định thẩm quyền nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp. Việc phân định thẩm quyền được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc sau đây:

Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia;

Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật;

Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;

Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực;

Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp Luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị định của Chính phủ có quy định khác;

Chính quyền địa phương được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp.

Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật. Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương. Các Luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quy định tại Luật này.

Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp.

Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp. Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.

Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban Nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể.

Có thể thấy rằng, những điểm mới trong chương những quy định chung là khá nhiều, là bước thể chế quan trọng Hiến pháp năm 2013, đồng thời là điều kiện để tiếp tục bổ sung những nội dung về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp.