Chủ tịch QH Nguyễn Sinh Hùng: Tinh thần của Hiến pháp là tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền địa phương; cấp chính quyền địa phương thì có UBND và HĐND

Điều 111 Hiến pháp quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính – có nghĩa là ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đấy có chính quyền địa phương. Khái niệm trong Hiến pháp cũng chỉ nói đến HĐND và UBND. Như vậy, tinh thần của Hiến pháp là: tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền địa phương. Cấp chính quyền địa phương thì có UBND và HĐND. Nếu chính quyền địa phương 3 cấp thì có 3 HĐND cấp trên, cấp giữa, cấp dưới. Nếu chính quyền địa phương 1 cấp thì chỉ có 1 HĐND ở cấp đó. Mô hình hay không mô hình là ở chỗ này.

Cấp chính quyền địa phương là một khái niệm mới của Hiến pháp so với các bản Hiến pháp trước đây. Chính quyền địa phương như hiện nay là 3 cấp gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tôi tán thành phương án ở nông thôn có chính quyền địa phương 3 cấp: tỉnh, huyện, xã và ở mỗi cấp đều có HĐND và UBND. Vấn đề còn lại là mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị như thế nào? Nếu tổ chức theo phương án 2 như Tờ trình của Chính phủ thì vẫn giữ chính quyền đô thị 3 cấp, thành phố, quận và phường. Tức là chính quyền đô thị cũng 3 cấp giống như chính quyền nông thôn nhưng để giải quyết yêu cầu của Trung ương là đặc điểm đô thị khác nông thôn thì HĐND được quy định lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho khác với HĐND hiện nay. Nếu chọn phương án 2, tôi tin là Trung ương đồng ý. Trước khi QH thông qua Hiến pháp năm 2013, tôi đã báo cáo lại với QH về vấn đề chính quyền địa phương. Trong đó, có một ý mà nhìn chung, đến nay chúng ta đã đi đến nhất trí là chính quyền địa phương ở nông thôn thì giữ 3 cấp, tức là có cả cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã và có đầy đủ HĐND ở cả 3 cấp. Chỉ còn một điều khác nhau là chính quyền địa phương ở đô thị. Tôi đã báo cáo kỹ vấn đề này với QH và xin QH cho ghi như trong Hiến pháp để khi làm luật sẽ quy định cụ thể hơn. Bây giờ, làm Luật Tổ chức chính quyền địa phương, chúng ta phải thảo luận và phải quyết mấy cấp. Tôi đề nghị, phải luận được chỗ cấp này mới  là quan trọng. Cho nên, chính quyền địa phương ở đô thị 2 cấp hay 3 cấp thì phải đưa ra để cùng thảo luận. Chức năng, nhiệm vụ của 3 cấp thì phải viết khác, 1 cấp, 2 cấp thì lại phải viết khác.

Bây giờ nếu không luận ra cho được chính quyền nông thôn tổ chức mấy cấp, chính quyền đô thị tổ chức mấy cấp, tại sao lại tổ chức như vậy và tổ chức như vậy thì hơn cái cũ thế nào... thì QH chắc sẽ giữ như cũ. Nhưng giữ như cũ thì lại chưa đạt được mục đích. Muốn tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn thì phải trở lại vấn đề khác nhau trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị như thế nào. Phải tỷ mỉ hơn nữa vấn đề này. Trình tự làm luật này theo tôi là phải đi từ trên xuống: Chính phủ giao cho tỉnh cái gì thì tỉnh mới được làm; tỉnh giao cho huyện việc gì, thành phố giao cho quận, huyện nhiệm vụ gì thì quận, huyện mới được làm; quận, huyện giao cho xã thì xã mới được làm.

Phó chủ tịch QH Nguyễn Thị Kim Ngân: Hiến pháp đã có những quy định rất mới về chính quyền địa phương nhưng dự thảo Luật chưa thể hiện rõ

Dự án Luật này được trình lần đầu nên có nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu. Tôi đề nghị, cần phải rà soát lại tất cả những điều, khoản quy định về chính quyền địa phương đã được thể hiện trong Hiến pháp để cụ thể hóa trong dự thảo Luật này. Tinh thần rất mới đối với chính quyền địa phương đã được quy định trong Hiến pháp, nhưng Tờ trình và dự thảo Luật chưa thể hiện rõ. Tôi đề nghị rà soát lại. Mặt khác, dự án Luật này phải thống nhất với các quy định trong hệ thống luật về tổ chức bộ máy Nhà nước mà chúng ta đang làm như Luật Tổ chức QH, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân... Các luật này phải khớp, đồng bộ với nhau.

Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, tôi cho đây là một trong những nội dung cơ bản nhất, quan trọng nhất của dự luật này. Khi làm Hiến pháp, chúng ta đã bàn mãi vấn đề này. Bây giờ, xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì mô hình chính quyền địa phương được tổ chức như thế nào? Mô hình này sẽ quyết định việc phân công thẩm quyền giữa các cơ quan thuộc chính quyền địa phương và cũng là cơ sở để xác định phương thức hoạt động của chính quyền địa phương. Tờ trình của Chính phủ và dự thảo Luật đưa ra 2 phương án. Phương án 1 là quận, phường không có HĐND. Phương án 2 thì quận, phường có HĐND. Tôi đề nghị chúng ta thảo luận ngay lần đầu mà nói có hay không có là chưa đủ cơ sở. Trong Tờ trình ra QH phải nói cho được những mặt ưu điểm, nhược điểm của từng phương án để QH có thêm cơ sở thảo luận. Phải nói rõ phương án 1 ưu điểm gì, hạn chế gì, thuận lợi, khó khăn gì. Tương tự như vậy với phương án 2. Tôi chưa nói quan điểm thế nào nhưng trước hết, Tờ trình dự án Luật phải lập luận cho rõ mặt khó khăn, thuận lợi, ưu điểm, nhược điểm của từng phương án.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Tờ trình nói cũng nhiều nhưng trong Hiến pháp, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được phân ra làm ba nhóm: nhóm đầu tiên là Hiến pháp giao cho chính quyền địa phương tổ chức bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề địa phương; nhóm thứá hai là được phân cấp, phân quyền, thẩm quyền của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân chia, phân định thẩm quyền giữa các cơ quan Nhà nước Trung ương và địa phương; nhóm thứ ba là chính quyền địa phương được cấp trên ủy quyền. Tôi đề nghị, Tờ trình và Báo cáo thẩm tra dự án Luật cũng nên xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo các nhóm như vậy cho dễ theo dõi.

Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách Phùng Quốc Hiển: Luật phải trong sáng, khi đọc người ta phải thấy rõ được quyền hạn, nhiệm vụ của mình chứ không phải là cứ lật đi, lật lại, viện dẫn điều nọ, điều kia rất phức tạp

Tôi đánh giá rất cao sự cố gắng của cơ quan soạn thảo đã trình được hồ sơ dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đây là một dự án Luật rất phức tạp. Chúng ta vừa tiếp thu, chỉnh lý những vấn đề thực tiễn đặt ra trong thời gian qua; vừa phải đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới, yêu cầu của Hiến pháp về chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, đọc dự thảo Luật tôi thấy, cách viết và bố cục lan man, trùng lặp, viện dẫn từ điều này sang điều kia, ví dụ Điều 44 viện dẫn lại Điều 27, Điều 27 lại viện dẫn đến Điều 44. Dự thảo đưa ra những quy định chung của chính quyền địa phương, quy định chung của HĐND, quy định chung của UBND rồi sau đó lại đến các quy định cụ thể cho từng cấp chính quyền một. Tôi thấy viết như thế này thì không hiểu có bảo đảm được tính logic hay không? Trong này viện dẫn rất nhiều điều. Ví dụ nhiệm vụ của UBND tỉnh tại Điều 44 thì quy định: UBND tỉnh thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1, Điều 28, tức là viện dẫn ngược trở lại Điều 28; trong đó có những nội dung thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, có những nội dung thuộc quyền hạn của UBND. Chúng ta viết như thế này, về mặt hình thức, theo tôi là không bảo đảm tính logic, dẫn tới việc áp dụng luật gặp khó khăn. Luật phải trong sáng, khi đọc Luật thì người ta phải thấy rõ được quyền hạn, nhiệm vụ của mình chứ không phải là cứ lật đi, lật lại, viện dẫn điều nọ, điều kia rất phức tạp như vậy.

Dự luật này phải bám rất sát tinh thần của Hiến pháp. Ví dụ, trong lĩnh vực ngân sách. Hiện nay, Hiến pháp quy định QH quyết định về dự toán thu, chi ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương. Vậy thì câu chuyện giữa QH và chính quyền địa phương ở đây như thế nào? QH đã quyết định dự toán ngân sách Nhà nước rồi thì chính quyền địa phương có quyết định dự toán ngân sách Nhà nước nữa hay không. Nếu không giải quyết vấn đề này thì như bây giờ chúng ta vẫn chấp nhận một hình thức kép. Luật hiện hành đang quy định QH quy định một khoản thu giao cho địa phương và quy định chi cho địa phương nhưng về địa phương thì HĐND lại tiếp tục quy định lại dự toán thu mà phần lớn là cao hơn dự toán thu của QH. Và trên cơ sở đó, HĐND lại phân chia các khoản chi cho phù hợp với tình hình của địa phương. Như vậy vô hình trung quyết định của QH đã bị vô hiệu hóa. Cho nên chúng ta thấy hàng năm câu chuyện dự toán thu và dự toán chi luôn cao hơn thực tế. Tôi cũng đang băn khoăn khi xây dựng Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) là cụ thể hóa được tinh thần của Hiến pháp, tất cả các khoản thu, khoản chi đều phải được dự toán; khoản nào không có trong dự toán chi mà anh chi là vi hiến. Tuy nhiên, trong dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, tôi cảm giác là chúng ta chưa làm bật được điều này. Tất nhiên Luật Ngân sách Nhà nước sẽ cụ thể hóa quy định của Hiến pháp nhưng giữa Luật này và Luật Ngân sách Nhà nước đã có sự thống nhất hay chưa? - tôi nghĩ cần phải rà soát thêm.

Hiến pháp quy định: tất cả quyền hạn, nhiệm vụ của các địa phương sẽ do luật định. Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương này sẽ quyết định đến các nhiệm vụ của chính quyền địa phương và trong đó có nhiệm vụ về ngân sách và có nhiệm vụ về thu ngân sách. Nhưng cách quy định như trong dự thảo Luật, theo tôi là rất lỏng và không biết có phù hợp với tính thống nhất của hệ thống pháp luật hay  không. Có những vấn đề cần phải bàn thêm khi giao nhiệm vụ cho các cấp chính quyền. Hôm trước, Chủ tịch QH có nói rằng, nếu không thông qua được Luật Tổ chức chính quyền địa phương này thì chưa biết ngân sách sẽ phải phân chia như thế nào. Vì thế, Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải rất rõ, rất sát, nếu không sẽ bị tắc. Hiện nay, Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đang được làm song song. Hai luật này mà không thống nhất với nhau thì tôi e rằng sẽ có những mâu thuẫn trong quá trình tổ chức thực hiện.