Kỳ họp thứ Chín QH Khóa XIII sẽ xem xét thảo luận và quyết định những vấn đề hệ trọng liên quan đến chính quyền địa phương – đó là thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Bầu cử đại biểu QH và đại biểu HĐND và cho ý kiến về dự án Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND. Kỳ vọng rằng, đây sẽ là những cơ sở pháp lý quan trọng triển khai thi hành Hiến pháp 2013 về mặt tổ chức và hoạt động của HĐND. Và kỳ vọng nhiều hơn nữa rằng: ngay từ những cơ sở pháp luật này, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND sẽ được hiện thực hóa.

Thực tiễn hoạt động của HĐND các cấp thời gian qua vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế trong tổ chức và hoạt động: cơ cấu tổ chức của HĐND chưa thật sự hợp lý; chưa rõ địa vị pháp lý của chức danh Ủy viên Thường trực HĐND; các ban HĐND chưa có đủ số lượng thành viên chuyên trách; vẫn còn những bất cập giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu HĐND; hiệu lực của hoạt động thẩm tra, giám sát chưa cao; việc theo dõi, đôn đốc giải quyết các kiến nghị qua giám sát tại một số địa phương thiếu thường xuyên; hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn có lúc, có nơi hiệu quả chưa cao; hoạt động TXCT tổ chức còn hình thức; công tác tiếp dân, xem xét, đôn đốc việc giải quyết các đơn thư KNTC của công dân có lúc còn chậm… Có những hạn chế do nguyên nhân chủ quan từ phía đại biểu; cũng có những hạn chế đại biểu muốn khắc phục nhưng lực bất tòng tâm do vướng về cơ chế, về cơ sở pháp luật. Vì vậy, khi 3 văn bản luật liên quan đến chính quyền địa phương chuẩn bị được QH cho ý kiến và xem xét thông qua, những người làm công tác dân cử đều kỳ vọng những quy định mới này sẽ khắc phục được những hạn chế, bất cập hiện nay. Tuy nhiên, nghiên cứu các dự thảo luật, bên cạnh những điểm mới tiến bộ, cũng còn một số nội dung chưa đáp ứng kỳ vọng do chưa thể giải quyết những bất cập thực tiễn đặt ra.

Đây là nội dung rất quan trọng, là “đầu vào” quyết định hiệu quả hoạt động của HĐND. Yêu cầu đặt ra cho giai đoạn “đầu vào” này là phải giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu. Phải làm sao vừa bảo đảm cơ cấu, thành phần hợp lý vừa bảo đảm được chất lượng đại biểu - đó là yêu cầu khách quan, cần thiết, quyết định tính chất và chất lượng hoạt động của HĐND. Vì vậy, Dự thảo Luật Bầu cử đại biểu QH và đại biểu HĐND không quy định tỷ lệ cứng về cơ cấu, thành phần mà giao cho Thường trực HĐND “dự kiến cơ cấu, thành phần, số lượng đại biểu HĐND của cấp mình”. Và như vậy, Thường trực HĐND sẽ phải cân nhắc để tính toán hợp lý về cơ cấu và chất lượng đại biểu cho phù hợp với tình hình, điều kiện cụ thể của địa phương mình.

Một hạn chế trong Luật Bầu cử đại biểu HĐND hiện hành chưa được dự thảo lần này sửa đổi, đó là quy định cơ cấu nữ và đại biểu người dân tộc thiểu số bằng cụm từ “số lượng thích đáng” - rất khó khăn cho việc xác định “thích đáng” là bao nhiêu? Nên chăng dự Luật chỉ quy định “bảo đảm có đại biểu HĐND là phụ nữ; đối với địa phương có nhiều dân tộc ít người cần bảo đảm có đại biểu là người dân tộc ít người”, còn số lượng là bao nhiêu sẽ do Thường trực HĐND dự kiến.

Về tổ chức HĐND

Nghiên cứu dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, nhận thấy dự Luật đã tiếp thu, giải quyết được nhiều vấn đề thực tiễn đặt ra: quy định tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách; sửa đổi chức danh Ủy viên Thường trực HĐND; quy định Trưởng, Phó ban hoạt động chuyên trách; Trưởng ban là Ủy viên trong Thường trực HĐND… Tuy nhiên, nếu sửa theo hướng này thì cũng có những vướng mắc nhất định cần giải quyết, cụ thể: (1) việc tăng số lượng đại biểu chuyên trách cần được xem xét trong tổng thể biên chế của bộ máy nhà nước, mà theo Nghị quyết của Bộ Chính trị thì không tăng biên chế và phải thực hiện lộ trình tinh giản biên chế. Do vậy, tăng biên chế đại biểu chuyên trách thì chắc chắn phải giảm biên chế của ngành khác - mà điều này thì hoàn toàn không dễ dàng; (2) thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND thành Phó chủ tịch HĐND (như vậy đối với cấp tỉnh có 2 Phó chủ tịch HĐND). Trong một cơ chế mà Chủ tịch HĐND hoạt động kiêm nhiệm, 2 Phó chủ tịch hoạt động chuyên trách có địa vị pháp lý ngang nhau thì việc điều hành hoạt động hàng ngày của 2 Phó chủ tịch có thể gặp khó khăn, đòi hỏi phải có sự phân công, phân nhiệm rành mạch, rõ ràng, cụ thể (hoàn toàn khác cơ chế điều hành của UBND, trong đó Chủ tịch UBND công tác chuyên trách, điều hành tất cả các Phó chủ tịch UBND). (3) về quy định Trưởng ban là Ủy viên trong Thường trực HĐND, trong luật hiện hành và trong dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đều ghi nhận Thường trực và các ban HĐND là các cơ quan độc lập của HĐND, quan hệ giữa các cơ quan này là mối quan hệ điều hòa, phối hợp. Do đó, nếu quy định Trưởng ban là Ủy viên trong Thường trực HĐND sẽ không phù hợp với tính chất của mối quan hệ này.

Khó khăn trong tổ chức HĐND chủ yếu ở chỗ: (1) trình độ, năng lực, trách nhiệm và chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND, đặc biệt là đại biểu chuyên trách; và (2) vị thế, uy tín của những cá nhân chủ chốt của HĐND (ví dụ: Chủ tịch HĐND là Bí thư kiêm nhiệm, Trưởng ban là Ủy viên Thường vụ thì HĐND sẽ hoạt động hiệu quả, chất lượng hơn). Do đó, trong tổ chức HĐND cần phải quy định rõ ràng, cụ thể về tiêu chuẩn đại biểu; đặc biệt, trong Luật hoặc trong văn bản của Đảng cần xác định rõ Trưởng các ban phải là đại biểu tham gia cấp ủy để nâng cao vị thế của ban HĐND.

Về hoạt động giám sát của HĐND

Với yêu cầu xây dựng một luật chung về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, có vẻ như dự Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND chưa đáp ứng được yêu cầu này mà chỉ là một phép cộng các quy định về giám sát của QH và HĐND. Thể hiện rõ ở các quy định về trình tự các hoạt động giám sát được lặp đi lặp lại nhiều lần một cách không cần thiết, gây cảm giác rối rắm. Ví dụ như giám sát của QH gồm các quy định về giám sát tối cao của QH, giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH, các quy định này chỉ khác nhau về chủ thể, đối tượng giám sát, còn trình tự giám sát thì hầu như giống nhau. Đối với hoạt động giám sát của HĐND cũng tương tự như vậy, trình tự giám sát được quy định lặp đi lặp lại lần lượt cho HĐND, Thường trực và các ban HĐND. Nên chăng quy định chung về trình tự giám sát, nghĩa là chủ thể giám sát nào cũng sẽ áp dụng chung một quy định như vậy, còn những nội dung có sự khác nhau như thẩm quyền, nghĩa vụ giám sát của từng loại chủ thể thì mới quy định riêng. Như vậy sẽ tinh gọn các điều và cũng phù hợp với yêu cầu xây dựng một luật chung về hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử.

Đối với hoạt động của tổ đại biểu HĐND, cần nghiên cứu lại quy định về thẩm quyền giám sát của tổ đại biểu HĐND. Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định: “Tổ đại biểu có trách nhiệm nghiên cứu tài liệu, đóng góp ý kiến cho kỳ họp HĐND, tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến của cử tri trước kỳ họp và để đại biểu báo cáo với cử tri về kết quả sau kỳ họp” (không đề cập đến hoạt động giám sát). Còn nhiệm vụ giám sát được thực hiện thông qua Thường trực và các ban HĐND, mà thực tế việc thực hiện hoạt động giám sát này cũng hết sức khó khăn, do hầu hết các đại biểu tham gia đoàn giám sát của Thường trực, đại biểu là thành viên các ban đều hoạt động kiêm nhiệm nên rất khó có điều kiện về thời gian và đầu tư trí tuệ, nghiên cứu để tham gia giám sát. Mặt khác, hiện nay theo quy định, văn bản do các ban phát hành được đóng dấu của HĐND, còn văn bản của tổ đại biểu thì chưa có quy định (thông thường được đóng dấu cơ quan của Tổ trưởng tổ đại biểu). Như vậy, nếu quy định thẩm quyền giám sát cho tổ đại biểu thì văn bản thông báo về chương trình giám sát và kết quả giám sát sẽ được đóng dấu như thế nào? Đó cũng là vấn đề cần làm rõ khi quy định về thẩm quyền giám sát của tổ đại biểu.

Một hạn chế rất lớn trong những quy định hiện hành về giám sát của HĐND là chưa có những quy định cụ thể về chế tài đối với các đơn vị chịu sự giám sát khi không thực hiện hoặc chậm thực hiện các kết luận giám sát, nhằm bảo đảm thực hiện nghiêm túc các kết luận, kiến nghị, nghị quyết sau giám sát. Dẫn đến thực trạng chung là hiệu lực của hoạt động giám sát chưa cao; việc theo dõi, đôn đốc giải quyết các kiến nghị sau giám sát không thường xuyên… Dự Luật lần này cũng chỉ quy định nghị quyết giám sát có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện; trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thì xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Với những quy định còn chung chung như thế này thì rất khó để bảo đảm và nâng cao hiệu lực giám sát của HĐND; lại có những kết luận, kiến nghị sau giám sát tiếp tục rơi vào quên lãng…