Không bị bó hẹp trong chủ đề kỹ thuật lập pháp, tại cuộc Tọa đàm do VPQH phối hợp với Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) tổ chức vừa qua, thông qua trao đổi giữa đại biểu Việt Nam và chuyên gia Nhật Bản, những điểm còn hạn chế, vướng mắc trong quy trình lập pháp của nước ta, hay làm thế nào để hiện thực hóa sáng quyền lập pháp - quyền hiến định của ĐBQH... đã được làm sáng tỏ hơn. Và giải pháp đưa ra vì thế cũng có tác dụng thiết thực hơn.

Từ đặc trưng trong phương thức hoạt động của QH...

Quốc hội Việt Nam và Nghị viện Nhật Bản có cách thức tổ chức và hoạt động khác nhau. Vậy nên cùng là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, song mỗi cơ quan lập pháp có quy trình lập pháp không giống nhau. Tuy nhiên, việc nghiên cứu hoạt động lập pháp cụ thể của Nhật Bản đã đưa đến những kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo, vận dụng phù hợp với điều kiện thực tế.

Ở Nhật Bản, Chính phủ và các nghị sỹ đều có quyền kiến nghị xây dựng pháp luật, cụ thể là quyền sáng kiến pháp luật. Vụ Pháp chế - Hạ viện Nhật Bản là cơ quan tham mưu, giúp việc để hiện thực hóa ý tưởng của các nghị sỹ thành dự án luật. Xuất phát điểm để xây dựng dự thảo luật là từ các ý tưởng hay mong muốn của một hay nhiều nghị sỹ nhằm giải quyết một vấn đề thực tiễn đang đặt ra trong cuộc sống. Trước hết, các nghị sỹ sẽ trao đổi với nhóm chuyên viên để xác định xem ý tưởng làm luật có hợp hiến, hợp pháp hay không? Những ý tưởng pháp luật nào không bảo đảm yêu cầu này sẽ bị loại bỏ. Trong trường hợp ý tưởng làm luật đáp ứng được yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp sẽ được trao đổi, thảo luận cụ thể để xây dựng thành điều luật hoặc dự luật. Dự thảo luật sẽ dần được định hình trong quá trình trao đổi này. Một điểm đáng chú ý là cân nhắc về mặt chính sách của dự thảo luật luôn được tiến hành song song với quá trình soạn thảo. Và một dự luật khi đã trình ra Nghị viện thì coi như đã được hoàn thiện về kỹ thuật lập pháp, Nghị viện chỉ xem xét khía cạnh nội dung chính sách của dự luật. Không có quy định nào hạn chế số lượng ý tưởng các nghị sỹ đưa ra. Mỗi năm, trung bình có 60 dự thảo luật do các nghị sỹ trình, nhưng số lượng ý tưởng bao giờ cũng nhiều hơn thế.

Ở nước ta, sáng quyền lập pháp của ĐBQH là quyền Hiến định. Gần đây nhất, tại Khoản 2, Điều 84 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: ĐBQH có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, pháp lệnh trước QH, UBTVQH. Luật Tổ chức QH, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đều có quy định ghi nhận sáng quyền lập pháp của ĐBQH. Một điểm mới là trong Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của QH hiện nay đều có quy định khá cụ thể những điều kiện bảo đảm và tạo thuận lợi cho ĐBQH cũng như các chủ thể khác thực hiện quyền sáng kiến pháp luật. Cụ thể, trongNghị quyết điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ QH Khóa XIII, năm 2014 và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2015, QH yêu cầu: VPQH có trách nhiệm tạo điều kiện về kinh phí và điều kiện vật chất cần thiết khác; Viện Nghiên cứu lập pháp của UBTVQH có trách nhiệm giúp ĐBQH trong việc tổ chức lập, hoàn thiện hồ sơ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để trình UBTVQH và QH.

Tuy nhiên, thực tế những nhiệm kỳ QH gần đây cho thấy, một số ĐBQH có đưa ra sáng kiến luật, nhưng do nhiều điều kiện, chưa có dự án luật hay pháp lệnh nào xuất phát từ kiến nghị của ĐBQH được trình QH, UBTVQH xem xét, thông qua.

Lý giải cho thực tế này, Trưởng nhóm cố vấn JICA, Gs Tsuboi Yoshinori cho rằng do sự khác nhau trong phương thức hoạt động của cơ quan lập pháp Nhật Bản và Việt Nam. Trước hết, ở Nhật Bản là chế độ lưỡng viện (Thượng viện và Hạ viện), còn Việt Nam là chế độ một viện (Quốc hội). Kỳ họp thông thường của Nghị viện Nhật Bản theo quy định diễn ra từ tháng 1 đến tháng 6 hàng năm, kéo dài 150 ngày. Ngoài ra, còn có kỳ họp bất thường bắt đầu vào tháng 9 hàng năm. Ví dụ năm 2014, theo chương trình, kỳ họp này bắt đầu vào ngày 24.9 và kéo dài 45 ngày. Cả kỳ họp thông thường và kỳ họp bất thường đều có thể kéo dài hơn thời gian đã định. Bên cạnh đó, Nghị viện Nhật Bản còn có kỳ họp đặc biệt, được tổ chức ngay sau bầu cử. Thời gian Nghị viện họp ở Nhật Bản khá dài, thường khoảng 7 tháng mỗi năm. Tổng số các dự thảo do Chính phủ, Thượng viện và Hạ viện trình hàng năm trung bình là 210. Trong khi đó QH Việt Nam chỉ có 2 kỳ họp hàng năm mỗi kỳ kéo dài khoảng 45 ngày như trước đây và khoảng 30 – 35 ngày như hiện nay, tính trung bình là khoảng 70 - 90 ngày họp/năm. Nếu mỗi ngày QH thông qua được một dự thảo, thì một năm tối đa QH Việt Nam chỉ có thể ban hành 70 - 90 văn bản luật.

Khác với Nhật Bản, QH Việt Nam có chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tức kế hoạch lập pháp, cho nhiệm kỳ và cho từng năm. Căn cứ vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, QH, các cơ quan của QH, Chính phủ và các cơ quan có liên quan phân công chủ trì chuẩn bị các dự án luật. Cách làm này này xuất phát từ thực tiễn. Bước vào giai đoạn đổi mới, số lượng văn bản luật cần được bổ sung trên mọi lĩnh vực là rất nhiều, trong khi thời gian làm việc của QH lại rất hạn hẹp. Vì thế, cần có sự sắp xếp và cân đối theo thứ tự ưu tiên giữa các lĩnh vực, giữa các văn bản trong từng lĩnh vực. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là căn cứ để các cơ quan có liên quan bố trí công việc hợp lý, đồng thời là căn cứ giám sát hiệu quả hoạt động của các cơ quan được giao nhiệm vụ. Ý tưởng xây dựng luật của ĐBQH rất khó được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nếu không thuộc lĩnh vực được ưu tiên. Bên cạnh đó, do QH Việt Nam chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm, nên ĐBQH cũng ít có thời gian và điều kiện để chuẩn bị dự thảo. Trong khi đó, đội ngũ giúp việc của ĐBQH gồm đội ngũ chuyên viên VPQH, chuyên viên của Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh còn ít trong khi khối lượng công việc đảm trách lại quá lớn. Mặt khác, cũng chưa có quy định về việc Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND hỗ trợ cá nhân ĐBQH thực hiện sáng quyền lập pháp.

... đến xử lý mối quan hệ giữa luật và văn bản hướng dẫn

Ở các nước theo truyền thống pháp luật lục địa, như Việt Nam và Nhật Bản, luật do cơ quan lập pháp ban hành được xác định văn bản quy định mang tính nguyên tắc và có tính ổn định lâu dài, còn văn bản hướng dẫn do cơ quan hành pháp (Chính phủ) ban hành quy định những trường hợp cụ thể và có thể thay đổi cho phù hợp với từng giai đoạn, miễn là không trái với luật. Nguyên tắc là vậy, nhưng ở mức nào thì quy định trong luật, còn mức nào quy định trong văn bản hướng dẫn, thuộc về kỹ thuật lập pháp và là vấn đề không đơn giản. 

Nhật Bản không có quy định rạch ròi về vấn đề trên, nhưng nguyên tắc chung là bảo đảm hệ thống pháp luật hình tháp. Có 4 cấp giảm dần về hiệu lực, lần lượt là: Hiến pháp, luật, nghị định, thông tư, trong đó nghị định và thông tư do Chính phủ ban hành. Luật là văn bản giải thích Hiến pháp, quy định rõ quyền lợi và nghĩa vụ người dân và cơ chế hành chính để thực hiện quyền lợi và nghĩa vụ đó. Ví dụ vai trò của Bộ Tài chính trong nghĩa vụ nộp thuế của người dân. Những vấn đề chuyên môn, nghiệp vụ kỹ thuật hay việc cần có giải pháp nhanh chóng kịp thời cần quy định chi tiết thì quy định ở cấp nghị định trở xuống. Tuy nhiên, nghị định không phải là muốn quy định gì cũng được mà phải là sự cụ thể hóa luật. Việc ban hành nghị định được thực hiện theo sự ủy thác của QH đi kèm với việc ban hành luật. Nếu có quy định của nghị định vượt ngoài phạm vi của luật, người dân có quyền kiện ra Tòa và yêu cầu bác bỏ quy định đó.

Khoảng thời gian từ lúc luật được ban hành đến khi có hiệu lực là thời gian Nghị viện tính toán để Chính phủ xây dựng văn bản hướng dẫn. Không có quy định nào ở Nhật Bản buộc Chính phủ phải ban hành văn bản hướng dẫn vào ngày luật có hiệu lực, mà đó là đương nhiên. Nếu Chính phủ không thể ban hành văn bản hướng dẫn đúng thời hạn thì phải trình Nghị viện xin lùi thời hạn có hiệu lực của luật.

So với Nhật Bản, Việt Nam có lịch sử khoa học pháp lý ngắn hơn. Xuất phát từ thực tế đó, Việt Nam có cách tiếp cận từ góc độ nghiệp vụ, có nghĩa là chính sách có thể được thử nghiệm ở mức nghị định rồi nếu hợp lý và ổn định thì sẽ được nâng thành luật. Đó là lý do tại sao ở Việt Nam có nghị định không đầu – tức nghị định không hướng dẫn cho luật nào. Tuy nhiên, với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, cách làm này đã được xác định chỉ mang tính tạm thời và sẽ không còn tồn tại vào một thời điểm phù hợp.

Giải pháp tình thế lâu nay cho tình trạng luật thiếu văn bản hướng dẫn đó là nếu văn bản hướng dẫn cho luật cũ không trái với luật mới thì vẫn được áp dụng. Tất nhiên giải pháp lâu dài vẫn là tăng cường trách nhiệm của Chính phủ. Hiện tại, QH đã yêu cầu Chính phủ khi trình dự án luật phải trình kèm văn bản hướng dẫn. Trong quá trình soạn thảo và ban hành các luật mới nhằm cụ thể hóa Hiến pháp 2013, sẽ có nhiều quy định chặt chẽ hơn ràng buộc trách nhiệm của Chính phủ trong vấn đề này.

Và bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật - việc khó không chỉ với Việt Nam

Từ cuộc trao đổi về những vấn đề thuần kỹ thuật như việc đặt tên điều khoản, đánh số điều... Tọa đàm bàn tới một kỹ thuật mới đang được xem xét ở Việt Nam, đó là một luật sửa nhiều luật. Kỹ thuật này được hiểu là khi ban hành luật sửa đổi, thì ban hành kèm ngay trong đó những điều khoản sửa đổi ở các luật khác có liên quan. Và từ đây, Tọa đàm lại quay về một vấn đề rất cơ bản: Làm thế nào bảo đảm tính đồng bộ thống nhất của hệ thống pháp luật? 

Rất thẳng thắn và chân thành, đại diện Vụ Pháp chế - Hạ viện Nhật Bản cho rằng, công việc trên rất vất vả dù là ở đâu. Các điều kiện hỗ trợ, như hệ thống cơ sở dữ liệu được số hóa, hay các tài liệu nghiên cứu pháp luật theo lĩnh vực là những công cụ bổ trợ hữu ích. Tuy nhiên, cuối cùng và quan trọng nhất vẫn là vấn đề con người, tức là chuyên môn và kinh nghiệm của đội ngũ chuyên viên giúp việc cơ quan lập pháp.

Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội (sửa đổi) đã được cho ý kiến lần đầu tại Kỳ họp thứ Bảy vừa qua. Dự thảo được xây dựng theo hướng tăng tính chuyên nghiệp cho QH, ví dụ như tăng số lượng ĐBQH chuyên trách, mở rộng quyền tham gia Hội đồng Dân tộc và Ủy ban của QH, quyền kiến nghị xây dựng pháp luật... Nhiều ý kiến đóng góp tại nghị trường cũng yêu cầu xác lập rõ vị trí của Đoàn ĐBQH tại địa phương, hay nâng vị thế của Viện Nghiên cứu lập pháp với tư cách là cơ quan nghiên cứu pháp luật theo yêu cầu của ĐBQH, nhằm tạo điều kiện hoạt động tốt nhất cho ĐBQH.

Bài học từ kinh nghiệm lập pháp của Nhật Bản cho thấy hướng đi của QH Việt Nam là đúng đắn. QH cần có đội ngũ giúp việc chuyên nghiệp hơn cũng như cơ sở vật chất phù hợp để thực hiện nhiệm vụ quan trọng của mình.