Chính quyền địa phương là một chương mới trong Hiến pháp năm 2013. Sau khá nhiều lần đề xuất lùi thời hạn trình dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương nhưng không được QH chấp thuận, đến nay, dự án Luật đã được đặt lên bàn thẩm tra của Ủy ban Pháp luật. Tại Phiên họp toàn thể lần thứ 16, các thành viên Ủy ban Pháp luật nhất trí cho rằng, việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương không đơn thuần chỉ là xây dựng một đạo luật thay thế cho Luật Tổ chức HĐND và UBND. Điều quan trọng hơn là, trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành Luật Tổ chức HĐND và UBND và xác định rõ những yêu cầu đặt ra đối với chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay, Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải xác lập được một nền tảng pháp lý minh bạch và mạnh mẽ, bảo đảm chính quyền địa phương các cấp hoạt động có hiệu quả, bộ máy hành chính Nhà nước thống nhất, thông suốt từ Trung ương đến cơ sở, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò của nhân dân trong việc xây dựng và giám sát hoạt động của chính quyền địa phương.

Tờ trình dự án Luật nêu rõ: dự án Luật đã phân định rõ: thẩm quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương cấp tỉnh; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức, chế độ làm việc và mối quan hệ công tác của HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt; phân định cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền giữa tập thể UBND và cá nhân Chủ tịch UBND theo hướng đề cao trách nhiệm người đứng đầu; tăng cường kiểm tra, giám sát của Trung ương và cơ quan Nhà nước cấp trên; tăng cường công khai minh bạch, bảo đảm sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội và nhân dân trong tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; tiếp tục kế thừa và hoàn thiện những quy định của Luật năm 2003 và các văn bản luật khác có liên quan đã được thực tiễn kiểm nghiệm là đúng đắn và hiệu quả; sửa đổi những quy định mà qua thực tiễn cho thấy không còn phù hợp...

Với các quan điểm xây dựng Luật như vậy, các thành viên Ủy ban Pháp luật cho rằng, dự thảo Luật sẽ đáp ứng được yêu cầu đặt ra.

Tuy nhiên, từ quan điểm xây dựng luật đến các điều, khoản cụ thể còn nhiều nội dung cần bàn. Một trong những nội dung quan trọng nhất là mô hình tổ chức chính quyền địa phương.

Điều 111, Hiến pháp năm 2013 nêu rõ: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định.

Thể chế hóa quy định này, cơ quan soạn thảo dự án Luật đã đề xuất hai phương án tổ chức mô hình chính quyền địa phương. Phương án thứ 1: Không tổ chức HĐND ở quận, phường. Cụ thể, theo phương án này, dự thảo Luật quy định mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo 3 địa bàn. Đối với địa bàn nông thôn được xác định là các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã (bao gồm cả huyện, xã thuộc khu vực ngoại thành của thành phố, thị xã) đều tổ chức HĐND và UBND. Đối với địa bàn đô thị: thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương và thị trấn đều tổ chức HĐND và UBND; quận và phường thuộc quận, phường thuộc thị xã, thành phố thuộc tỉnh và phường thuộc thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương không tổ chức HĐND mà chỉ tổ chức UBND là chính quyền địa phương của quận, phường. Đối với địa bàn hải đảo, hiện nay có nhiều huyện đảo không tổ chức đơn vị hành chính cấp xã (Côn Đảo, Cồn Cỏ, Bạch Long Vỹ, Hoàng Sa), định hướng trong dự thảo Luật sẽ vẫn giữ đặc thù này. Các huyện đảo này và các đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc đối với các huyện đảo có phân định đơn vị hành chính cấp xã đều tổ chức chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND. Với phương án này thì, các đơn vị hành chính quận, phường không tổ chức HĐND, chỉ tổ chức UBND là chính quyền địa phương của quận, phường và là cơ quan đại diện của UBND thành phố, thị xã tại địa bàn; chức năng giám sát và quyết định các vấn đề ở quận, phường do HĐND thành phố, thị xã thực hiện. Các đơn vị hành chính còn lại gồm tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, xã, thị trấn vẫn tổ chức đầy đủ HĐND và UBND.

Ủy ban Pháp luật đã yêu cầu một nhóm nghiên cứu rà soát, đối chiếu phương án trên với quy định của Hiến pháp 2013. Kết quả rà soát cho thấy, cơ quan soạn thảo chưa lý giải được vì sao không tổ chức HĐND ở quận trong khi các đơn vị hành chính tương đương khác cũng có tính chất đô thị như thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương vẫn tổ chức HĐND? Và tương tự như vậy, đối với phường và thị trấn?

Tuy nhiên, Nhóm nghiên cứu này dường như có ý tán thành phương án bỏ HĐND quận, phường khi cho rằng, theo tinh thần của Hiến pháp, chính quyền địa phương có thể được hiểu một cách mềm dẻo theo hai nghĩa: một là, chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND; hai là, chính quyền địa phương chỉ là cơ cấu không hoàn chỉnh gồm cơ quan hành chính mà không có HĐND.

Không tán thành cách giải thích mềm dẻo này, nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật, thành viên Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 Nguyễn Văn Thuận nêu rõ: khoản 1, Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 đã quy định, chính quyền địa phương phải được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính. Và ngay trong khoản 2, Điều 111 đã quy định: cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Nói đến chính quyền địa phương là cái chung, cấp chính quyền địa phương là cái riêng, cái cụ thể. Trong mối quan hệ biện chứng giữa cái chung và cái riêng, thì cái chung là phổ biến, quyết định, cái riêng không thể vượt quá cái chung được. Vì thế, không thể có việc, ở chỗ này không có HĐND mà lại có UBND. Sẽ là vi Hiến nếu tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình của phương án 1- nguyên Chủ nhiệm Nguyễn Văn Thuận nhấn mạnh - HĐND là cơ quan đại diện cho dân, HĐND chính là biểu tượng của nền dân chủ, biểu tượng của đơn vị hành chính lãnh thổ - không thể có chính quyền chỉ có UBND!

Cùng quan điểm này, Gs.Ts Trần Ngọc Đường, thành viên Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, cũng cho rằng, thực tiễn có một khuynh hướng muốn HĐND và UBND tách rời nhau, tạo sự độc lập tương đối giữa hai thiết chế này. Từ đó, mới có nhận xét HĐND hoạt động còn hình thức, UBND hoạt động thực chất hơn. Nhận xét này là phi lý. Bởi lẽ, trong một cấp chính quyền, không thể có chuyện, thiết chế này đẻ ra Nghị quyết cho thiết chế kia hoạt động mà thiết chế kia lại hoạt động thực chất còn thiết chế này lại hoạt động hình thức. Hiệu quả hoạt động của UBND chính là hiệu quả hoạt động của HĐND.

Từ lời văn Điều 111 của Hiến pháp năm 2013, nhiều đại biểu dự Phiên họp toàn thể của Ủy ban Pháp luật cho rằng, có một cách hiểu chính xác và đã được thực tiễn chứng minh là đúng đắn. Đó là, cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm khu vực nông thôn, đô thị, hải đảo hay đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, tức là các khu vực này có thể tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 3 cấp (khu vực nông thôn) hay mô hình 2 cấp (khu vực đô thị) nhưng dù 2 cấp hay 3 cấp thì vẫn phải bảo đảm nguyên tắc: ở đâu có UBND thì ở đó có HĐND. Không thể có một cấp chính quyền chỉ có UBND mà không có HĐND.

Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải gắn kết chặt chẽ hai thiết chế này, phải củng cố, phát huy hơn nữa hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp chứ không phải là toan tính để bỏ HĐND ở một cấp chính quyền nào đó.