Vấn đề này đã được một số tác giả đề cập trong một số bài viết đăng trên Báo Đại biểu nhân dân, chủ yếu là vấn đề xác định nội dung nào phải trình thông qua HĐND, nội dung nào do UBND ban hành mà không phải trình thông qua HĐND. Có một thực tế hiện nay là, cùng một nội dung, thường là các quy hoạch phát triển ngành (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại…), các chương trình, đề án cụ thể trên từng lĩnh vực, nhưng có địa phương đưa ra HĐND biểu quyết, giao UBND tổ chức thực hiện, trong khi ở địa phương khác thì lại do UBND ban hành ký ban hành mà không phải trình HĐND. Có nhiều nguyên nhân, nhưng có lẽ nguyên nhân chính là do quy định về thẩm quyền của HĐND và UBND trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vẫn chưa thật rõ ràng, cụ thể, dẫn đến mỗi địa phương có cách hiểu, cách làm khác nhau. Mặt khác, một số nghị định của Chính phủ, thông tư của bộ, ngành cũng chưa quy định, hướng dẫn rõ về thẩm quyền của HĐND và UBND, thậm chí quy định không đúng với tinh thần của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Tuy nhiên, trong khuôn khổ bài viết sẽ không bàn nhiều về vấn đề này mà sẽ đề cập đến một khía cạnh khác về thẩm quyền cũng rất nhập nhằng hiện nay. Đó là, cùng một nội dung nhưng cả HĐND và UBND cùng “quyết định”, UBND quyết định sau khi đã có nghị quyết của HĐND.

Cùng “quyết định”?

Dĩ nhiên, ở đây là hoàn toàn không có sự nhầm lẫn về mặt thẩm quyền, nhưng xuất phát từ một thực tế đã ăn sâu thành gốc rễ hiện nay là, nội dung thông qua HĐND, nếu không có quyết định của UBND thì nghị quyết của HĐND không thể đi vào cuộc sống. Nói cách khác, các cơ quan, tổ chức hữu quan hầu như chỉ quan tâm đến quyết định của UBND mà ít để ý đến nghị quyết của HĐND. Chính vì lẽ đó, sau khi HĐND thông qua nghị quyết, dù nội dung đã rất rõ ràng cụ thể thì sau đó UBND cũng phải cho ra đời quyết định với nội dung không khác gì những nội dung mà HĐND đã quyết. Có thể nêu ra rất nhiều dẫn chứng, chẳng hạn như theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì những nội dung sau thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND cấp tỉnh: Quyết định về dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; quyết định các loại phí, lệ phí; quyết định một số chế độ, định mức chi tiêu ngân sách… Đối với những nội dung này, UBND cấp tỉnh phải chuẩn bị trình HĐND ra nghị quyết, UBND cấp tỉnh chỉ tổ chức thực hiện mà không có thẩm quyền quyết định. Tuy nhiên, trên thực tế thì hầu hết những nội dung nêu trên đều có quyết định của UBND cấp tỉnh. Điều đáng nói ở đây là có sự trùng lặp về mặt nội dung, nội dung mà UBND “quyết” không khác gì so với nghị quyết của HĐND trước đó.

Vấn đề đặt ra là UBND quyết như vậy có đúng thẩm quyền không, dù trong quyết định của UBND có ghi là căn cứ vào nghị quyết của HĐND. Thực tế cho thấy, những quyết định như trên gần như “khoả lấp” nghị quyết của HĐND, vô hình trung làm cho giá trị pháp lý của nghị quyết của HĐND trở nên mờ nhạt. Chính điều này đã có ảnh hưởng không nhỏ đến vị thế, vai trò của HĐND, làm tăng tính hình thức trong tổ chức và hoạt động của HĐND, mặt khác dẫn đến một bất cập hiện nay, đó là việc xác định thời gian có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh đều có hiệu luật sau 10 ngày kể từ ngày HĐND thông qua hoặc UBND ký ban hành. Thế nhưng, nếu đặt vào những trường hợp nêu trên thì thời hiệu nghị quyết của HĐND cấp tỉnh lại hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định của UBND cấp tỉnh, nói cách khác nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày UBND ký ban hành quyết định. Như thế, thời gian có hiệu lực của nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chắc chắn sẽ chậm hơn 10 ngày, vì phải chờ UBND xây dựng quyết định, chậm nhiều hay ít phụ thuộc vào thời gian UBND ký quyết định. Để làm rõ hơn vấn đề này, có thể liên hệ một số dẫn chứng cụ thể từ thực tế địa phương như: Vào ngày 9.12.2009, HĐND tỉnh Tây Ninh thông qua Nghị quyết số 27/2009/NQ - HĐND về chính sách đào tạo và thu hút nhân tài. Nội dung Nghị quyết ghi là có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày HĐND tỉnh thông qua, tức ngày 19.12.2009. Sau đó, đến ngày 15.1.2010, UBND tỉnh Tây Ninh ban hành Quyết định số 01/2010/QĐ - UBND về ban hành chính sách đào tạo và thu hút nhân tài. Nội dung của Quyết định ghi là có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày ký, tức ngày 25.1.2010. Như vậy, những đối tượng được điều chỉnh bởi Quyết định này chỉ được hưởng chính sách từ ngày 25.1.2010, chậm hơn 1 tháng so với thời gian có hiệu lực theo Nghị quyết số 27. Một dẫn chứng khác, ngày 9.7.2010, HĐND tỉnh Tây Ninh thông qua Nghị quyết số 14/2010/NQ - HĐND về chế độ dinh dưỡng đặc thù đối với huấn luyện viên, vận động viên thể thao thành tích cao trên địa bàn tỉnh Tây Ninh. Đến ngày 10.8.2010, UBND tỉnh Tây Ninh ban hành Quyết định số 41/2010/QĐ - UBND Về việc quy định chế độ dinh dưỡng đặc thù đối với huấn luyện viên, vận động viên thể thao thành tích cao trên địa bàn tỉnh Tây Ninh. Như vậy, những đối tượng này được hưởng chế độ từ ngày 20.8.2010, chậm hơn 1 tháng so với Nghị quyết số 14. 

Tìm lời giải đáp

Để làm rõ vấn đề này, xét thấy cần phân biệt rõ sự khác nhau giữa các quyền “quyết định”, “thông qua” và “phê chuẩn” của HĐND. Quyền “quyết định” của HĐND là quyền phán quyết, định ra một vấn đề mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của HĐND. Khác với quyền “thông qua” của HĐND là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Ngoài ra, HĐND còn có  quyền “phê chuẩn” là quyền xem xét, cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định.

Như vậy, rõ ràng nếu một vấn đề mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND thì đương nhiên UBND không phải ra quyết định mà chỉ tổ chức thực hiện. Nếu cần thiết thì UBND ban hành văn bản cụ thể hóa hoặc hướng dẫn thực hiện một số nội dung nào đó trong nghị quyết của HĐND. UBND chỉ quyết định những nội dung mà theo quy định thuộc thẩm quyền của UBND. Mặt khác, để khắc phục việc quyết định của UBND ban hành chậm làm ảnh hưởng đến quyền lợi của đối tượng thụ hưởng, khi xây dựng nghị quyết HĐND về các chế độ, chính sách cần quy định cụ thể thời gian thực hiện nội dung được quy định trong nghị quyết. Điều này đã được HĐND tỉnh Tây Ninh rút kinh nghiệm và thực hiện khá tốt. Gần đây nhất, HĐND tỉnh Tây Ninh thông qua một số chế độ hỗ trợ cho đối tượng những người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn, ấp, khu phố, trong đó có ghi rõ thời gian thực hiện. Khi đó, việc UBND tỉnh ban hành quyết định sớm hay muộn cũng không ảnh hưởng nhiều đến đối tượng thụ hưởng, vì thời gian mà đối tượng bắt đầu được hưởng chế độ hỗ trợ đã được quy định cụ thể trong nghị quyết của HĐND tỉnh.

Đó là giải pháp có thể chấp nhận được trong điều kiện hiện nay. Về lâu dài, thiết nghĩ cần sớm nghiên cứu, rà soát lại một cách có hệ thống các quy định pháp luật hiện hành quy định về thẩm quyền của HĐND và UBND. Trên cơ sở đó, tiến hành điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, phân định rõ thẩm quyền của HĐND và UBND, khắc phục tình trạng HĐND và UBND “cùng quyết” như hiện nay.