Khác với các nước theo chế độ tam quyền phân lập, ở nước ta “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2 Hiến pháp năm 1992). Như vậy, cho dù không thực hiện tam quyền phân lập nhưng ở bộ máy nhà nước ta cũng có ba hệ thống cơ quan để thực hiện ba loại quyền lực nhà nước. Đó là quyền lập pháp (ban hành pháp luật), quyền hành pháp (triển khai thực hiện pháp luật) và quyền tư pháp (hoạt động xét xử). Do đó, tất cả các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương chỉ có thể nằm trong ba hệ thống cơ quan nói trên. Vậy, HĐND thuộc hệ thống cơ quan nào và thực hiện quyền lập pháp hay hành pháp? Đây là vấn đề cần phải nhận diện rõ mới có thể phát huy được vai trò, thực hiện đúng chức năng của mình.

Theo quy định tại Điều 119 Hiến pháp năm 1992 thì “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Như vậy, với vị trí pháp lý mà Hiến pháp quy định thì HĐND phải thực hiện hai vai trò. Vai trò thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương) và vai trò thứ hai là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Hai vai trò này không độc lập tuyệt đối mà có sự đan xen thể hiện qua hai chức năng của HĐND, đó là chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương và chức năng giám sát. Tại Điều 120 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương;…”. Mặt khác, theo quy định tại Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND thì HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương mà còn phải chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên (trong đó có cơ quan hành chính cấp trên). Như vậy, HĐND có thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, tuy nhiên các quyết định đó là để đề ra các biện pháp triển khai thực hiện pháp luật, bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan nhà nước cấp trên về việc triển khai thực hiện pháp luật. Mặc dù không có văn bản nào xác định rõ nhưng căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn đã được Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành quy định thì HĐND là cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp (một khâu trong việc triển khai thực hiện pháp luật) tại địa phương.

Vấn đề cần trao đổi đó là, với vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thì giới hạn về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND đến đâu? HĐND có toàn quyền quyết định mọi vấn đề hay không? Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ mới dừng lại ở việc quy định phạm vi các lĩnh vực (bề rộng) mà chưa có quy định giới hạn những vấn đề cụ thể (chiều sâu), chưa có sự phân cấp những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp.

Hiện nay, nhiều người quan niệm rằng các cơ quan nhà nước có quyền quyết định bất cứ vấn đề gì, thực hiện bất cứ công việc gì mà pháp luật không cấm. Do đó, HĐND có quyền quyết định mọi vấn đề trong phạm vi địa phương (chỉ giới hạn về phạm vi lãnh thổ). Chẳng hạn như, khi HĐND tỉnh Q xây dựng, thông qua nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Nghị quyết số 149/2010/NQ-HĐND (về quy định chức danh, một số chế độ chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, bản, tổ dân phố) có người cho rằng HĐND cấp tỉnh không có thẩm quyền quy định chế độ phụ cấp đặc thù cho công an viên, vì không có văn bản nào quy định giao cho HĐND cấp tỉnh thẩm quyền này. Tuy nhiên, nhiều người lại cho rằng không có văn bản nào cấm nên HĐND có quyền quy định phụ cấp đặc thù cho công an viên.

Việc quan niệm cơ quan nhà nước có quyền làm những việc mà pháp luật không cấm là không đúng. Nguyên tắc chấp hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền đó là, đối với công dân thì được phép làm những gì mà pháp luật không cấm, nhưng đối với cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức thì chỉ được phép làm những gì mà pháp luật cho phép (có quy định). Mỗi cơ quan nhà nước đều được tổ chức và hoạt động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của các văn bản pháp luật. Mỗi cấp hành chính chỉ được thực hiện những công việc theo sự phân cấp trong các văn bản pháp luật.

Ngoài thẩm quyền chung quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND thì HĐND phải căn cứ vào các văn bản pháp luật chuyên ngành trong các lĩnh vực (như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất đai, Luật Du lịch, Luật Điện lực, Luật Khoáng sản, Pháp lệnh phí và lệ phí,…) để thực hiện đúng thẩm quyền. Tất cả các văn bản pháp luật chuyên ngành đều có quy định về phân cấp trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, từng ngành, từng cơ quan nhà nước có liên quan trong việc triển khai thực hiện. Khác với các nước liên bang, nước ta là nước đơn nhất có một hệ thống pháp luật áp dụng thống nhất trong toàn quốc nên mặc dù là “cơ quan quyền lực” nhà nước ở địa phương nhưng các quyết định của HĐND các cấp phải tuân thủ và nằm trong giới hạn quy định của pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Hiến pháp và pháp luật hiện hành đã trao rất nhiều quyền hạn cho HĐND các cấp nhưng phải thực hiện trọng trách đại diện nhân dân nên trên thực tế điều kiện về con người, về vật chất không bảo đảm để HĐND các cấp phát huy hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Nhiệm vụ, quyền hạn giao cho HĐND ba cấp cơ bản giống nhau nên cùng một vấn đề trong cùng một lĩnh vực, HĐND ba cấp đều ban hành nghị quyết gây lãng phí về nguồn lực. Đang tồn tại một mâu thuẫn trong việc thực hiện vai trò của HĐND đó là, nếu coi trọng vai trò đại diện nhân dân thì việc cơ cấu các đại biểu HĐND phải đầy đủ thành phần đại diện cho các tầng lớp nhân dân. Do vậy, trình độ chuyên môn không đồng đều, hoạt động kiêm nhiệm nên thực hiện chức năng giám sát mang nặng tính hình thức, chất vấn hời hợt, nhạt nhòa. Vì vậy, việc thực hiện vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước chưa đúng tầm mà Hiến pháp và pháp luật quy định. Từ thực tế đó, cần phải xác định lại vị trí pháp lý của HĐND các cấp trong hệ thống bộ máy nhà nước khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992.