HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 - 2016 đã thực hiện nhiệm vụ được gần 3 năm với nhiều kỳ họp, ban hành những quyết sách tác động thiết thực tới sự phát triển KT – XH của địa pbương. Tuy nhiên, có nơi vẫn chưa tuân thủ nghiêm trình tự, thủ tục cung cấp tài liệu trình HĐND, như: đề án trình HĐND có ý kiến cho rằng UBND, cơ quan, tổ chức trình không phải ký chính thức, chỉ gửi kèm tờ trình; có ý kiến nêu không cần có đề án chỉ cần tờ trình kèm theo dự thảo nghị quyết. Có ý kiến ngược lại. Vấn đề này, cần được làm rõ để thực hiện đúng và thống nhất.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND quy định, hồ sơ dự thảo nghị quyết trình HĐND bao gồm: tờ trình và dự thảo nghị quyết; báo cáo thẩm tra; ý kiến của UBND đối với dự thảo nghị quyết do cơ quan, tổ chức khác trình; các tài liệu khác có liên quan. Luật không quy định cụ thể bắt buộc phải có đề án. Do vậy có ý kiến cho rằng, nội dung chuyên đề trình HĐND ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật, hồ sơ gửi HĐND chỉ cần tờ trình nêu rõ tính tất yếu phải ban hành nghị quyết, căn cứ pháp lý, nội dung HĐND cần quyết định và dự thảo nghị quyết đính kèm; báo cáo của ban HĐND được phân công thẩm tra… Không cần có đề án ký chính thức trình HĐND.

Luật Tổ chức HĐND và UBND, khoản 2 Điều 55 quy định, các ban HĐND có nhiệm vụ, quyền hạn: “Thẩm tra các báo cáo, đề án do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công”. Quy chế hoạt động của HĐND quy định: chậm nhất 15 ngày kể từ ngày khai mạc kỳ họp HĐND cấp tỉnh, 10 ngày đối với cấp huyện, xã, dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trình HĐND phải gửi tới Thường trực, các ban HĐND (Điều 8); Thường trực HĐND chủ trì, phối hợp với UBND chuẩn bị dự kiến chương trình, nội dung kỳ họp, dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trình HĐND (Điều 19); các ban HĐND có nhiệm vụ, quyền hạn thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án liên quan đến lĩnh vực được phân công (điều 30, 31, 32, 33, 34,35). Hơn nữa, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND quy định hồ sơ trình HĐND quyết định gồm có các tài liệu khác liên quan đến nội dung HĐND quyết định, không quy định cụ thể phải có đề án. Tức là đề án chính thức gửi HĐND là tài liệu khác có liên quan đến nội dung trình. Như vậy tiếp cận hệ thống văn bản pháp luật cho thấy, UBND, cơ quan, tổ chức trình HĐND cùng cấp ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật trong hồ sơ trình có đề án chính thức là phù hợp với quy định pháp luật.

Thực tế, kỳ họp HĐND các cấp thường diễn ra trong khoảng 2 - 4 ngày, nội dung giám sát và quyết định tại kỳ họp rất nhiều. Tờ trình HĐND ban hành nghị quyết chứa quy phạm pháp luật nêu toàn bộ nội dung để đọc tại kỳ họp, mất rất nhiều thời gian, gây lãng phí, làm giảm nhiều thời gian dành cho thảo luận, giám sát tại kỳ họp. Hơn nữa theo quy định về thủ tục hành chính, đề án có bố cục gồm tính tất yếu, căn cứ pháp lý, nội dung đề án, xác định các phương án và hiệu quả của phương án trình HĐND quyết định, kế hoạch tổ chức thực hiện khi HĐND quyết định. Do vậy, chuyên đề trình HĐND quyết định có chứa quy phạm, hồ sơ trình gồm tờ trình, đề án chính thức kèm theo có rất nhiều tác dụng: giảm được thời gian trình bày tại kỳ họp; cung cấp cho đại biểu chi tiết nội dung trình HĐND làm căn cứ để xem xét, nghiên cứu, thảo luận trước khi quyết định; UBND, cơ quan, tổ chức gửi đề án tới HĐND là một hình thức mở rộng dân chủ trong việc tham gia đóng góp vào nội dung tổ chức thực hiện khi HĐND quyết định thông qua tiếp xúc cử tri và thảo luận tại kỳ họp.

Thực tiễn, các nội dung chuyên đề trình HĐND được cơ quan chuyên môn, các tổ chức, cá nhân liên quan tham gia đóng góp ý kiến, các ban HĐND thẩm tra trước khi trình HĐND (Nhiều nơi, ban HĐND tham gia ngay từ đầu quá trình soạn thảo để có ý kiến với cơ quan trình và nắm thông tin phục vụ công tác thẩm tra). Do đó, dự thảo nghị quyết trình tại kỳ họp HĐND cơ bản nhận được sự đồng tình của đại biểu, rất ít nội dung dự thảo phải thay đổi. Vì vậy, có đề án kèm theo tờ trình, dự thảo nghị quyết là một trong những căn cứ để HĐND giám sát hoạt động của UBND, cơ quan, tổ chức thực hiện khi HĐND quyết  định. Trường hợp HĐND quyết định có sự thay đổi so với nội dung cơ quan trình (tức là nội dung thay đổi đã thể hiện trong nghị quyết), thì đề án phải sửa cho phù hợp với nội dung HĐND quyết định để tổ chức thực hiện.

Như vậy có thể khẳng định rằng, chuyên đề có nhiều nội dung chứa quy phạm pháp luật hoặc phức tạp cần có đề án chính thức kèm theo để ban HĐND có cơ sở thẩm tra trước khi trình HĐND thảo luận, quyết định nội dung thuộc thẩm quyền.