Nghị định số 18/2012/NĐ-CP của Chính phủ về quỹ bảo trì đường bộ quy định: nguồn lập quỹ từ phí sử dụng đường bộ thu hàng năm trên đầu phương tiện giao thông đường bộ và từ ngân sách nhà nước cấp bổ sung hàng năm, trong đó ngân sách cấp tỉnh bổ sung cho quỹ địa phương. Thủ tướng Chính phủ quyết định cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý và quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý quỹ Trung ương; UBND cấp tỉnh quyết định ở địa phương. Quỹ địa phương được sử dụng cho công tác bảo trì, quản lý hệ thống đường bộ địa phương, do địa phương chịu trách nhiệm bảo trì, quản lý theo phân cấp của HĐND cấp tỉnh. Như vậy, Chính phủ chỉ giao HĐND cấp tỉnh phân cấp trách nhiệm bảo trì, quản lý hệ thống đường bộ địa phương. Nhưng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn trong hệ thống pháp luật hiện hành, HĐND cấp tỉnh còn một số nhiệm vụ phải thông qua hoặc quyết định khi thành lập quỹ bảo trì đường bộ ở địa phương.

Quyết định biên chế khi thành lập quỹ ở địa phương

Có ý kiến cho rằng không cần phải thông qua HĐND tỉnh khi thành lập bộ máy quản lý quỹ, vì Chính phủ đã giao UBND cấp tỉnh quyết định. Nhưng lại có ý kiến cho là thành lập bộ máy để thu tiền của nhân dân khi sử dụng đường bộ, phải do dân bàn và quyết định. Như vậy mới đúng quyền lực nhà nước là của dân, do dân và vì dân.

Ý kiến nào đúng, cần phải làm rõ tổ chức bộ máy quản lý Quỹ và Hội đồng quản lý quỹ thuộc đơn vị sự nghiệp, cơ quan nhà nước hay doanh nghiệp. Luật Viên chức quy định: đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội thành lập theo quy định, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước. Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định.

Nghị định 18/2012/NĐ-CP của Chính phủ xác định: quỹ bảo trì đường bộ là quỹ của Nhà nước, có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản mở tại Kho bạc Nhà nước; hoạt động không vì mục đích lợi nhuận; bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả, sử dụng đúng mục đích và phù hợp với quy định của pháp luật. Các đơn vị được giao nhiệm vụ thu phí sử dụng đường bộ có trách nhiệm tổ chức thu, nộp phí vào quỹ theo quy định. Các đơn vị được giao quản lý kinh phí của quỹ có trách nhiệm triển khai việc đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch cho đơn vị thực hiện công tác bảo trì, quản lý công trình đường bộ theo quy định. Hội đồng quản lý quỹ có nhiệm vụ đề xuất điều chỉnh các quy định liên quan đến nguồn thu quỹ và sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến hoạt động quỹ; xây dựng, phê duyệt, quyết toán thu chi quỹ; kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch tài chính quỹ. Mặt khác Quỹ được hình thành từ 2 nguồn (ngân sách nhà nước cấp và phí sử dụng đường bộ hàng năm cũng thuộc khoản thu vào ngân sách nhà nước). Tức là bộ máy thu, quản lý Quỹ bảo trì đường bộ được hưởng tiền công từ ngân sách nhà nước. Do vậy, tổ chức bộ máy quản lý Quỹ bảo trì đường bộ thuộc đơn vị sự nghiệp của Nhà nước.

Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định: HĐND cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định tổng biên chế sự nghiệp ở địa phương phù hợp với yêu cầu phát triển và khả năng ngân sách của địa phương. Thực tiễn, hàng năm HĐND cấp tỉnh đã thông qua danh sách những đơn vị sử dụng biên chế sự nghiệp và quyết định tổng biên chế sự nghiệp ở địa phương. Nay Chính phủ giao cho UBND cấp tỉnh quyết định cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý Quỹ và ban hành quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý Quỹ địa phương. Tức là, cấp tỉnh phải tăng biên chế sự nghiệp hoặc giao cho cơ quan đơn vị hoạt động kiêm nhiệm (không tăng biên chế sự nghiệp nhưng vẫn phải lấy kinh phí từ ngân sách để chi lương cho các trường hợp đảm nhận kiêm nhiệm). Do vậy, việc thành lập bộ máy quản lý Quỹ phải lấy ý kiến của HĐND cấp tỉnh để xem xét, quyết định phương án liên quan đến biên chế sự nghiệp trên địa bàn, hoặc việc sử dụng ngân sách địa phương chi cho công chức, viên chức đảm nhiệm thêm nhiệm vụ thu, quản lý Quỹ bảo trì đường bộ ở địa phương. Và thông qua HĐND là hình thức thể hiện tính dân chủ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước là của nhân dân; đồng thời cũng là hình thức đáp ứng được yêu cầu công khai, minh bạch khi thành lập Quỹ.

Quyết định mức thu phí sử dụng đường bộ và cấp ngân sách địa phương cho Quỹ

Nghị định 57/2009/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định HĐND cấp tỉnh quyết định phí sử dụng đường bộ đối với đường thuộc địa phương quản lý. Nhưng thực tế từ năm 2009 đến nay, HĐND cấp tỉnh chưa ban hành nghị quyết về thu phí sử dụng đường bộ ở địa phương, vì cấp Bộ chưa có văn bản hướng dẫn. Nay nghị định 18/2012/NĐ-CP của Chính phủ giao UBND cấp tỉnh bảo đảm nguồn ngân sách địa phương cấp cho Quỹ địa phương; và ban hành mức thu phí sử dụng đường bộ được thu hàng năm đối với xe mô tô trong khung mức thu phí sử dụng đường bộ do Bộ Tài chính ban hành. Tức là không phải thông qua HĐND cấp tỉnh. Nhưng Luật Ngân sách nhà nước, văn bản hướng dẫn thực hiện Luật quy định: HĐND cấp tỉnh quyết định phân bổ, điều chỉnh dự toán ngân sách cấp mình, dự toán chi ngân sách của từng cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình theo từng lĩnh vực; thông qua dự toán chi đầu tư, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định. Tức là, HĐND cấp tỉnh phải quyết định phân bổ ngân sách địa phương để cấp cho Quỹ bảo trì đường bộ ở địa phương; quy định thu phí, lệ phí khi cấp trên giao. Pháp lệnh phí và lệ phí cũng giao HĐND cấp tỉnh quyết định thu phí, lệ phí được phân cấp do UBND cùng cấp trình; UBND tổ chức thực hiện và báo cáo tình hình thực hiện thu phí, lệ phí ở địa phương với cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền và HĐND cùng cấp.

Theo Nghị định 57/2009/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh Phí và lệ phí thì thu phí sử dụng đường bộ ở địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định. Chính phủ ban hành 2 nghị định nhưng không thống nhất như vậy, địa phương thực hiện nghị định hướng dẫn thực hiện pháp luật hay thực hiện văn bản thành lập Quỹ bảo trì đường bộ? Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản sau trái với văn bản trước thì thực hiện văn bản sau. Nhưng văn bản trước là hướng dẫn thực hiện pháp luật nên văn bản sau phải quy định rõ. Có như vậy cơ sở mới dễ thực hiện.

Thực tế cho thấy, một số vấn đề giữa các văn bản nhà nước chưa thống nhất, địa phương vẫn trình HĐND cùng cấp quyết định thì hiệu lực và việc thực thi đạt kết quả. Do vậy, Nghị định 18/2012/NĐ-CP của Chính phủ đã giao UBND cấp tỉnh ban hành mức thu phí đường bộ đối với xe mô tô và bảo đảm nguồn ngân sách địa phương cho Quỹ bảo trì đường bộ ở địa phương thì vẫn phải thông qua HĐND cấp tỉnh. Bởi vì, Luật Ngân sách nhà nước và Pháp lệnh Phí và lệ phí đã quy định thẩm quyền cho HĐND. Mặt khác, việc thu phí nếu được nhân dân tham gia vừa góp phần thực hiện mở rộng dân chủ để nhân dân bàn vào các hoạt động của Nhà nước, vừa tạo sự đồng thuận của xã hội khi quyết định mức thu, quản lý, sử dụng phí.

Tuy vậy, để Nghị định 18/2012/NĐ-CP của Chính phủ có hiệu lực và thực hiện được sớm, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể các nội dung liên quan đến việc thành lập Quỹ bảo trì đường bộ ở địa phương, làm rõ trách nhiệm, quyền hạn của UBND và HĐND cấp tỉnh, giúp cơ quan chuyên môn cấp tỉnh tham mưu kịp thời với UBND và HĐND cấp tỉnh tại kỳ họp giữa năm 2012 và giúp các địa phương thực hiện đồng bộ, thống nhất trong cả nước