Nghị quyết của HĐND có mấy loại?

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 (Luật 2004) quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết” (Khoản 2, Điều 1). Luật năm 2004 không quy định có mấy loại nghị quyết của HĐND. Theo Luật 2004 thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp chỉ có một loại duy nhất, đó là nghị quyết.

Ngày 6.9.2006, Chính phủ có Nghị định số 91/2006/NĐ-CP “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND”, trong đó quy định một số nghị quyết của HĐND không phải là văn bản quy phạm pháp luật như: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; Nghị quyết về việc giải tán HĐND; Nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh; Nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; Nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; Nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; Nghị quyết về tổng biên chế địa phương.

Theo truyền thống ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay, việc hướng dẫn thi hành luật được Quốc hội giao cho Chính phủ. Câu “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này” thường được ghi cuối cùng trong văn bản Luật; hoặc điều nào của Luật cần Chính phủ hướng dẫn thi hành thì ghi vào cuối điều đó. Riêng trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, không có điểm nào giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành. Việc ban hành Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 9.6.2006 thể hiện sự chủ động của Chính phủ với mục đích để việc ban hành nghị quyết của HĐND có sự thống nhất trong toàn quốc. Nhưng việc đưa ra 8 loại nghị quyết như đã nêu trên, cho rằng đây là những nghị quyết không phải văn bản quy phạm pháp luật, đã nảy sinh một số vấn đề cần làm rõ. Một là, ngoài 8 loại nghị quyết nói trên, liệu có còn loại nào khác hay không? Hai là, căn cứ để xác định 8 loại nghị quyết trên không phải văn bản quy phạm, có trường hợp chưa thỏa đáng. Ví dụ nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh. Để ban hành nghị quyết này, HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải căn cứ vào nghị định của Chính phủ. Cơ cấu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh được ổn định tương đối lâu dài. Nếu coi nghị quyết của HĐND cấp tỉnh về nội dung này không phải là văn bản quy phạm pháp luật là chưa phù hợp. Theo dõi việc ban hành nghị quyết của HĐND trong cả nước, thấy việc phân chia nghị quyết của HĐND làm 2 loại theo Nghị định 91 chưa có sự thống nhất giữa các địa phương.

Các văn bản hướng dẫn việc ban hành nghị quyết của HĐND

Ngày 5.5.2005, Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ ban hành Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật (Thông tư 55).

Ngày 26.7.2005, Văn phòng Chính phủ có Công văn số 4129/VPCP-HC hướng dẫn thể thức văn bản của HĐND (Công văn 4129).

Ngày 19.1.2011, Bộ Nội vụ có Thông tư số 01/2011/TT-BNV hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, trong đó có thể thức văn bản của HĐND (Thông tư 01).

Các văn bản trên có những điểm mâu thuẫn, không phù hợp với quy định của pháp luật hiện nay. Ví dụ: Công văn số 4129 hướng dẫn thể thức văn bản ghi: “Thường trực HĐND không phải là cơ quan ban hành văn bản, mà chỉ phê duyệt, thông qua văn bản theo thẩm quyền để Chủ tịch HĐND (hoặc người được Chủ tịch ủy quyền theo quy định của pháp luật như Phó chủ tịch, Trưởng ban) thay mặt Thường trực HĐND ký ban hành”. Quy định này không phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Luật Tổ chức HĐND, UBND quy định Chủ tịch mới được ký nghị quyết. Trường hợp khuyết Chủ tịch thì Phó chủ tịch ký nghị quyết. Công văn 4129 hướng dẫn Trưởng ban được ký nghị quyết là trái luật.

Nghị quyết số 753/2005/UBTVQH11 ngày 2.4.2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế hoạt động của HĐND (Quy chế). Điều 18 của Quy chế quy định: “Thường trực HĐND ban hành văn bản cá biệt để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”. Công văn 4129 cho rằng, Thường trực HĐND không được ban hành văn bản là trái Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Trong thực tế, Thường trực HĐND các cấp ban hành rất nhiều văn bản, ví dụ: Quyết định phê chuẩn kết quả bầu Thường trực HĐND cấp dưới trực tiếp, quyết định bầu cử bổ sung đại biểu HĐND, quyết định thành lập đoàn giám sát…

Thông tư số 01 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, Chương IV của Thông tư, phần “Tổ chức thực hiện” ghi: “Những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính và bản sao văn bản được quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 6.5.2005... trái với Thông tư này bị bãi bỏ”.

Quy định trên không đúng với nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Thông tư 55/2005/TTLT-BNV-VPCP là Thông tư liên tịch giữa 2 cơ quan Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ. Muốn dùng Thông tư để sửa đổi Thông tư 55 thì phải có Thông tư Liên tịch cũng của 2 cơ quan nói trên mới đủ thẩm quyền để sửa.

Theo lời văn của Chương IV Thông tư 01 nói trên thì Thông tư 55 vẫn còn hiệu lực, chỉ những quy định nào trái với Thông tư 55 mới bị bãi bỏ. Có nghĩa là người soạn thảo văn bản của HĐND cùng một lúc phải đối chiếu cả 2 Thông tư, nội dung nào của Thông tư 55 trái Thông tư 01 thì theo Thông tư 01, nội dung nào không trái thì vẫn dùng Thông tư 55. Theo nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, phải quy định rõ văn bản sau bỏ hoặc sửa đổi khoản nào, điều nào của văn bản trước, nếu sửa thì quy định rõ sửa như thế nào. Nghiên cứu kỹ ta thấy Thông tư 01 đã thay thế tất cả các nội dung của Thông tư 55 nhưng lại không quy định thay thế Thông tư 55.

Một số quy định của Thông tư 01 chưa đúng quy định của pháp luật. Ví dụ:

Mẫu 1.4 (Thông tư 01) hướng dẫn mẫu các văn bản như chỉ thị, tờ trình, thông báo, kế hoạch... “Riêng đối với tờ trình có thể thêm phần kính gửi”.

Không phải “có thể” mà bắt buộc phải có phần kính gửi. Nếu không thì không biết trình cơ quan hoặc cá nhân nào. Thực tế các địa phương hoặc cơ quan soạn thảo tờ trình đều phải có “kính gửi”. Văn bản trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ, nếu không có phần “kính gửi” đều bị Văn phòng Chính phủ gửi trả lại.

Nghị quyết của HĐND phải bảo đảm cả 2 yêu cầu: nội dung và thể thức văn bản. Mong rằng trong thời gian tới nghị quyết của HĐND các cấp đáp ứng tốt cả 2 yêu cầu đó