Ngân sách và nợ công – nhìn lại những con số

Những năm gần đây, ngân sách nhà nước (NSNN) có mức thâm hụt ngày càng tăng. So với GDP, bội chi ngân sách đã tăng từ mức 4,4% GDP năm 2011 lên mức 6,1% GDP năm 2015. Do bội chi ngân sách tăng cao, nợ công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011- 2015, từ mức 50,1% GDP lên 62,2% GDP, tiệm cận giới hạn 65% theo quy định của Luật Quản lý nợ công. Năm 2015 cũng là năm dư nợ Chính phủ đạt 50,3%, cao hơn giới hạn 50% theo quy định.

Báo cáo Kinh tế vĩ mô quý I.2016 của Viện nghiên cứu và quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) dẫn số liệu của Quỹ tiền tệ quốc tế IMF khẳng định, so với một số nước trong khu vực, Việt Nam có mức thâm hụt NSNN lớn hơn khá nhiều. Cụ thể, năm 2015, thâm hụt NSNN của Việt Nam là 6,9% GDP, của Thái Lan là 1,2% GDP, của Indonesia là 2,3% GDP, của Philippines là 0,12% GDP và của Campuchia là 2% GDP. Đồng thời, Việt Nam có tỷ lệ nợ công so với GDP cao gấp rưỡi Thái Lan và gấp đôi nhiều nước trong khu vực. Điều này còn kéo theo hệ quả là nợ nước ngoài của Việt Nam cũng được đánh giá có rủi ro cao hơn. Hơn nữa, khi mức thu nhập của Việt Nam tăng lên vay ODA sẽ khó khăn hơn và Việt Nam sẽ phải vay thương mại với chi phí cao hơn. Trong hoàn cảnh đó, gánh nặng nợ sẽ tăng lên và rủi ro cũng sẽ tăng theo.

Một điều đáng lo ngại là nghĩa vụ trả nợ công đang tăng lên nhanh chóng. Báo cáo Kinh tế vĩ mô quý I.2016 của CIEM do Viện trưởng Nguyễn Đình Cung chủ trì xây dựng cũng chỉ rõ, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ tăng từ 185,8 nghìn tỷ đồng năm 2013 lên 296,2 nghìn tỷ đồng năm 2015. Nếu tính cả nợ bảo lãnh Chính phủ, nợ chính quyền địa phương, con số nghĩa vụ nợ còn lớn hơn rất nhiều, dự kiến năm 2015 là 418,4 nghìn tỷ đồng. Do tốc độ tăng nghĩa vụ nợ rất nhanh, tỷ lệ nghĩa vụ nợ trên thu NSNN cũng tăng nhanh. Nếu chỉ tính riêng nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ, tỷ lệ này là 22,4% năm 2013, tăng lên mức 29,9% năm 2015. Đây sẽ là áp lực rất lớn đối với chi NSNN, nếu phát hành trái phiếu Chính phủ không đạt mục tiêu đề ra. Rủi ro kỳ hạn và mất khả năng thanh toán tạm thời có thể xảy ra.

Đáng lo hơn, trong điều hành NSNN của Chính phủ những năm gần đây là chi đầu tư ngày càng giảm, chi thường xuyên và chi khác tăng lên. Trong giai đoạn 2007- 2013, chi đầu tư chiếm tỷ trọng trung bình trong tổng chi là 27,7%. Tuy nhiên, trong hai năm 2014- 2015, chi đầu tư chỉ còn 16,3% và 15,6% GDP. Với thể trạng của nền kinh tế hiện tại, đầu tư công là một đòi hỏi quan trọng để tạo dựng nền tảng kinh tế kỹ thuật cho sự phát triển, khi tỷ lệ chi đầu tư thấp trong tổng chi ngân sách là nghịch lý đáng lưu tâm.

Chưa kể, mấy năm trở lại đây, con số vay nợ để bù đặp chi thường xuyên của Chính phủ ngày càng tăng lên. Từ năm 2012, khoảng cách giữa bội chi và chi đầu tư ngày càng nhỏ lại và đến năm 2015 bội chi đã vượt xa chi đầu tư, tức là Chính phủ phải vay nợ khoảng 60 nghìn tỷ đồng đề bù đắp chi thường xuyên và trả nợ. Điều này đi ngược lại quy định của Luật NSNN Nhà nước năm 2015, trong đó quy định “trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi NSNN”.

Theo ĐBQH Lê Thanh Vân, trong quá trình vay nợ để chi cho đầu tư phát triển tới đây, Chính phủ cần phải xây dựng được hàng rào pháp lý chặt chẽ để tránh lãng phí, tránh áp lực trả nợ từ phía các cơ quan trung ương. Trước đây, chúng ta đã có một thời kỳ các địa phương lập dự án còn Trung ương đi vay tiền về cấp cho, dẫn tới hệ quả nhiều khi đồng vốn được sử dụng chưa thật sự hiệu quả. Tới đây, phải phân cấp rạch ròi, nợ trung ương và nợ địa phương phải tách bạch.

Thực thi pháp luật về nợ công chưa nghiêm

Có thể khẳng định, pháp luật về nợ công cơ bản đầy đủ. Bao gồm Luật Quản lý nợ công, Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Theo quy định của pháp luật về nợ công, QH là cơ quan quyền lực cao nhất về quản lý nợ công, có nhiệm vụ quyết định các chỉ tiêu nợ công, phê duyệt các dự toán và quyết toán NSNN và giám sát các chỉ tiêu nợ công. Câu chuyện nợ công nằm ở việc tuân thủ quy định pháp luật về nợ công chưa chặt chẽ và tình trạng NSNN mềm vẫn diễn ra.

Có thể dẫn ra vài ví dụ cụ thể như con số quyết toán chi ngân sách hàng năm khi Chính phủ trình ra QH luôn cao hơn nhiều so với dự toán đề ra. Mặc dù có nhiều ý kiến tranh luận nhưng cuối cùng thì QH vẫn luôn phê duyệt các quyết toán NSNN từng năm do Chính phủ trình. QH đặt ra các chỉ tiêu về giảm bội chi ngân sách nhưng mấy năm qua, chỉ tiêu này luôn bị vi phạm. Chẳng hạn, chiến lược nợ công nêu định hướng bội chi năm 2015 là 4,5% nhưng thực tế con số này là 6,2%.

Theo TS Nguyễn Đình Cung, ràng buộc NSNN lỏng lẻo là biểu hiện của tình trạng kỷ cương, kỷ luật tài khóa kém. Chính điều này đã làm cho các quyết định chi tiêu hay vay nợ trở nên dễ bị tùy tiện và lạm dụng. Dường như, Bộ Tài chính đã không thể quản lý, kiểm soát và thống kê đầy đủ, kịp thời các khoản nợ hiện đang nằm rãi rác ở nhiều bộ ngành, địa phương và doanh nghiệp nhà nước. Luật Quản lý nợ công cũng đưa ra quy định về trách nhiệm báo cáo thông tin về nợ công cũng như đặt ra các yêu cầu về công khai thông tin về nợ công. Tuy nhiên, Bộ Tài chính ít khi công khai nợ công và nợ nước ngoài và thông tin khi đưa ra còn rất khái quát.

Một hạn chế nữa mà báo cáo Kinh tế vĩ mô quý I của CIEM đã chỉ ra là kiểm toán nợ công của nước ta chưa được thực hiện đầy đủ. Kiểm toán nhà nước cho biết kiểm toán nợ công hiện nay đang gặp khó khăn do Bộ Tài chính chưa lập báo cáo tài chính về nợ công, việc tổ chức, quản lý nợ công phân tán, việc tổng hợp số liệu nợ chưa kịp thời, việc quản lý cho vay lại chưa hiệu quả... Bên cạnh đó, kiểm toán nợ công mới dừng lại ở kiểm toán tuân thủ, chưa thực hiện kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động một cách đầy đủ.

Để nâng cao năng lực quản lý nợ công, TS Nguyễn Đình Cung cho rằng, Chính phủ cần chú trọng xây dựng thể chế quản lý nợ công đủ mạnh. Bộ máy quản lý nợ công cần thay đổi theo hướng tập trung vào một đầu mối, nâng cao năng lực phân tích, dự báo và thực hiện đầy đủ quy định về công khai, minh bạch về nợ công. Cơ quan quản lý nợ công cần linh hoạt sử dụng các công cụ nợ có kỳ hạn khác nhau, ở các thời điểm khác nhau để nâng cao hiệu quả nợ công, giãn cách gánh nặng nợ công tránh rủi ro kỳ hạn và giảm chi phí lãi vay.

Một giải pháp quan trọng để duy trì kỷ luật ngân sách được TS Nguyễn Đình Cung khuyến nghị là thực hiện kiểm toán nợ công đầy đủ. Kiểm toán độc lập nợ công sẽ góp phần giảm thiểu lãng phí NSNN, giảm các khoản chi không cần thiết và giảm nợ công. Bên cạnh đó, nâng cao hiệu quả đầu tư công bằng cách triển khai kế hoạch đầu tư trung hạn và lựa chọn dự án một cách thông minh là một giải pháp quan trọng để giảm áp lực chi đầu tư trong bối cảnh NSNN hạn hẹp mà không bị ảnh hưởng về tăng trưởng.