Luật Ban hành văn bản quy phạm phát luật năm 2015 (sau đây gọi là Luật năm 2015) có nhiều nội dung đổi mới quan trọng, mang tính đột phá nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc, tồn tại nhiều năm trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy, việc thực hiện Luật năm 2015 vẫn còn gặp một số hạn chế, bất cập cần phải được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thực tiễn; dự kiến tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIV sắp tới sẽ xem xét, cho ý kiến về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Qua nghiên cứu Dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật năm 2015 và hơn 4 năm triển khai thực hiện Luật năm 2015, để góp phần hoàn thiện dự thảo, xin góp ý một số nội dung cụ thể như sau:

Việc thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 9, QH13 gặp một số hạn chế , bất cập cần phải được sửa đổi , bổ sung để phù hợp với thực tiễn

Thứ nhất, về bổ sung quy định về đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn mà không được căn cứ vào văn bản áp dụng pháp luật hoặc văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Tuy nhiên, trong thực tế, việc lấy văn bản hành chính làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong nhiều trường hợp là rất cần thiết. Chẳng hạn như có nhiều Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh phải căn cứ vào các văn bản không phải là quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành trung ương và các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng. Cho nên nếu không căn cứ vào các văn bản này thì việc ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thiếu tính thuyết phục và là một thiếu sót trong việc xác định cơ sở pháp lý về nội dung.

Thứ hai, tạ i khoản 3 Điều 1 của Dự thảo Luật quy định “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan khác có thẩm quyền”. Nội dung này cũng đã được Điều 12, Luật năm 2015 quy định. Tuy nhiên, việc quy định như trên chưa đồng nhất với quy định tại Điều 2, Điều 3 của Luật, cụ thể như sau: Theo quy định tại Điều 2 của Luật thì văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định. Tại Điều 3 của Luật thì “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần”.

Trong khi đó, văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật không chứa quy phạm pháp luật, chỉ áp dụng một lần, do đó nếu văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bằng văn bản quy phạm pháp luật thì không phù hợp với quy định tại Điều 2, Điều 3 của Luật.

Thứ ba, đối với văn bản quy phạm pháp luật quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 của Luật (nay sửa lại chỉ còn khoản 4 Điều 27 của Luật - loại 11 bước) : Sở Tư pháp được giao thẩm định 2 lần (một lần thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết, một lần thẩm định dự thảo nghị quyết). Sau khi Sở Tư pháp thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết, trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đề nghị chấp thuận đề nghị xây dựng nghị quyết. Đến bước này, Luật không quy định các Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra đề nghị xây dựng nghị quyết, nhưng trên thực tế, các Ban HDDND tỉnh cần thiết phải thẩm tra đề nghị xây dựng nghị quyết để làm cơ sở đề xuất cho Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận hoặc không chấp thuận đề nghị xây dựng nghị quyết của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Đề nghị Dự thảo Luật bổ sung quy định các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thẩm tra đề nghị xây dựng nghị quyết trước khi Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định.

Thứ tư, theo quy định tại Điều 30 của Luật: Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao. Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay, một số nội dung Luật không giao hoặc chưa giao cho chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp huyện, cấp xã, nhưng thực tế ở các cấp chính quyền địa phương này cần thiết phải ban hành các văn bản này (ví dụ như việc sử dụng nguồn dự phòng không sử dụng hết chi cho đầu tư phát triển). Do đó, việc ban hành văn bản trong trường hợp này gặp nhiều vướng mắc do trái thẩm quyền, chưa được Luật giao.

Đề nghị Dự thảo Luật quy định cụ thể nội dung này theo hướng các địa phương chủ động ngân sách có thẩm quyền ban hành những chính sách có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Thứ năm, theo quy định tại khoản 3 Điều 152 của Luật: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước”. Tuy nhiên, trên thực tiễn xảy ra trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương được ban hành chậm hơn so với thời điểm có hiệu lực của văn bản do cơ quan cấp trên ban hành (nhất là các trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Hội đồng nhân dân các cấp tổ chức mỗi năm 02 kỳ họp thường lệ; việc tổ chức họp bất thường để thông qua một Nghị quyết sẽ gây sự lãng phí, bất cập). Do đó, việc văn bản ở địa phương có hiệu lực muộn hơn văn bản ở trung ương nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của các đối tượng được áp dụng.

Đề nghị bổ sung quy định Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định hiệu lực trở về trước trong văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ sáu, đề nghị cơ quan soạn thảo quy định thống nhất: Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 24 của Luật có phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách không? Vì theo quy định tại khoản 31 Điều 1 Dự thảo Luật có sửa đổi, bổ sung khoản 3 của Luật như sau: “Đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này thì trước khi trình Thường trực Hội đồng nhân dân phải thực hiện theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116 của Luật này” ; như vậy theo dự thảo Luật thì đối với nghị quyết quy định tại khoản 2 và khoản 3 của Luật sẽ không phải thực hiện các bước quy trình quy định từ Điều 112 đến Điều 116 của Luật, do đó không có bước quy định xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách.

Tuy nhiên, tại khoản 33 Điều 1 Dự thảo Luật có sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 119 như sau: “1. Tổ chức xây dựng dự thảo nghị quyết, bảo đảm sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật đã giao quy định chi tiết đối với nghị quyết quy định tại khoản 1 Điều 27 của Luật này; bảo đảm sự thống nhất của dự thảo nghị quyết với các chính sách đã được thông qua đối với nghị quyết đã được quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này; đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo nghị quyết quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27 của Luật này” . Theo quy định này thì nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 24 của Luật phải có đánh giá tác động chính sách.

Quy định như trên không thống nhất giữa khoản 31 Điều 1 Dự thảo Luật với khoản 33 Điều 1 Dự thảo Luật, đề nghị cơ quan soạn thảo quy định thống nhất nội dung này để thuận tiện áp dụng trong thực tiễn.

Thứ bảy, Luật hiện nay quy định thẩm quyền các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thẩm tra báo cáo, đề án, dự thảo nghị quyết trước khi trình kỳ họp . Trên thực tế có phát sinh vướng mắc như sau: đối với các nội dung cơ quan trình (báo cáo, đề án, dự thảo nghị quyết), sau khi tiếp thu ý kiến thẩm tra của các Ban HĐND tỉnh, cơ quan trình đã chỉnh sửa lại nội dung (có trường hợp sửa hầu hết nội dung trình); trong trường hợp này, sau khi cơ quan trình tiếp thu, chỉnh sửa thì các Ban HĐND tỉnh có thực hiện thẩm tra lần 2 không? Nếu không thẩm tra lại thì nội dung thẩm tra của Ban so với nội dung cơ quan trình trình ra kỳ họp không còn khớp về nội dung, khi đó, báo cáo thẩm tra của các Ban HĐND tỉnh trình kỳ họp không có giá trị là cơ sở giúp đại biểu Hội đồng nhân dân nghiên cứu, thảo luận, quyết định tại kỳ họp.

Trên đây là một số ý kiến của cá nhân về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nhằm tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật./.