Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14.5.2016 của Chính phủ Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã liệt kê một số loại nghị quyết của HĐND ban hành không phải là văn bản QPPL, gồm: Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết giải tán HĐND. Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thị, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương; nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết tổng biên chế ở địa phương; nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương; các nghị quyết khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.

Đại biểu HĐND tỉnh khóa XVII thông qua nghị quyết tại kỳ họp thứ 8

Nghị định số 34 như viện dẫn ở trên đã nêu cụ thể các nghị quyết do HĐND ban hành không phải là văn bản QPPL. Trên thực tế, HĐND đã ban hành nghị quyết về: Phân bổ vốn đầu tư; kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch quản lý, phát triển ngành, lĩnh vực; quy định về giá đất; thông qua đề án đề nghị điều chỉnh (sáp nhập, chia tách, điều chỉnh) địa giới hành chính; thông qua đề án đề nghị công nhận phân loại đô thị; thông qua đề án đề nghị thành lập đơn vị hành chính; phân loại đơn vị hành chính…

Vậy căn cứ nào để xác định và phân biệt những nghị quyết nêu trên là văn bản QPPL hay văn bản cá biệt. Có thể xác định những nghị quyết trên đây là văn bản QPPL vì: Theo phương pháp loại trừ, các nghị quyết này không được nêu tại Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14.5.2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Mặt khác, nghị quyết có hiệu lực trong phạm vi cả địa phương và thực hiện trong một thời gian dài. Tuy nhiên, theo quan điểm cá nhân, những nghị quyết trên đây không phải là nghị quyết QPPL, vì các lý do sau:

Thứ nhất, tại Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14.5.2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 ghi rõ “Văn bản QPPL phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL”. Trong đó, yếu tố quan trọng nhất là văn bản phải chứa QPPL. Tức là: Quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành. Đây là khuôn mẫu cho hành vi xử sự của các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật.

Cấu trúc chung QPPL gồm 3 bộ phận: Giả định, quy định và chế tài. Phần giả định sẽ trả lời cho câu hỏi trong hoàn cảnh nào, khi nào thì áp dụng quy phạm pháp luật đó; phần quy định thì đặt ra cách xử sự khi gặp tình huống đó thì các chủ thể phải làm gì, được làm gì hoặc không được làm gì; phần chế tài thì xác định những hậu quả bất lợi (phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý) đối với những chủ thể không thực hiện, thực hiện không đúng yêu cầu trong phần quy định của quy phạm. Do vậy, các nghị quyết do HĐND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản QPPL theo quy định tại Khoản 1 thì không phải là văn bản QPPL.

Thứ hai, một trong những đặc trưng của QPPL là được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần.“Áp dụng nhiều lần” hoàn toàn khác với “áp dụng trong một thời gian dài”. Quy tắc xử sự được áp dụng nhiều lần là khi chủ thể này ở trong tình huống (giả định) đó thì phải thực hiện cách xử sự đã quy định, khi chủ thể khác ở vào tình huống đó cũng phải thực hiện như vậy. Tức là áp dụng mỗi lần đối với một chủ thể và nhiều lần là ở các chủ thể khác nhau (cũng có thể cùng một chủ thể nhưng ở những lần khác nhau). Chẳng hạn như khi anh A tham gia giao thông phải đi bên phải thì khi chị B tham gia giao thông cũng phải đi bên phải. Còn việc nghị quyết giao dự toán thu ngân sách cho đơn vị A thu ngân sách trong năm là 2 tỷ đồng thì đây là nhiệm vụ cụ thể giao cho một chủ thể phải thực hiện trong một thời gian dài, không phải là một quy phạm thực hiện nhiều lần đối với mọi chủ thể hay một nhóm chủ thể. Mặt khác, khi chủ thể này nộp đủ số tiền vào ngân sách, hoặc nộp không đủ nhưng đã hết thời hạn của năm ngân sách giao dự toán thu thì mệnh lệnh này hết hiệu lực mà không áp dụng lại cho chủ thể khác.

Các nghị quyết viện dẫn nêu trên không tạo ra quy tắc xử sự (quy phạm), mà mang tính chất cụ thể hóa chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Ở đây đơn thuần chỉ là một công đoạn trong chuỗi hoạt động áp dụng pháp luật (lập, thông qua, trình cơ quan có thẩm quyền quyết định) trên cơ sở căn cứ vào các tiêu chí đã quy định trong các nghị định để áp dụng để thực hiện một nhiệm vụ, nhằm đạt được một mục đích cụ thể. Như vậy, các loại nghị quyết nêu trên không chứa đựng các QPPL cụ thể nào nên không hội đủ yếu tố để được coi là văn bản QPPL.

Từ sự phân tích và dẫn chứng nêu trên, để tạo sự thống nhất khi áp dụng pháp luật và ban hành nghị quyết của HĐND các cấp, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sớm sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành. Bởi lẽ, ngoài danh mục nghị quyết được liệt kê trong Khoản 3, Điều 3, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14.5.2016 của Chính phủ, trên thực tế nhiều nghị quyết được HĐND các cấp ban hành không thống nhất là văn bản QPPL hay văn bản cá biệt.