Thời gian qua, hoạt động giám sát của QH, HĐND được thực hiện trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức QH năm 2001, Luật Hoạt động giám sát của QH năm 2003, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Các đạo luật này được ban hành nhằm thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Hiến pháp năm 1992 và các Nghị quyết của Đảng về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới và trên thực tế, đã phát huy tác dụng, khẳng định vị trí, vai trò của QH, HĐND trong việc giám sát toàn bộ các hoạt động của Nhà nước nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật về giám sát của QH và HĐND khẳng định: hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH, ĐBQH, HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Nội dung giám sát khá phong phú, toàn diện, trên tất cả các lĩnh vực kinh tế - xã hội và những vấn đề mà thực tế cuộc sống đòi hỏi, được dư luận đồng tình ủng hộ... Hình thức giám sát, biện pháp tổ chức hoạt động giám sát được cải tiến theo hướng phát huy dân chủ, nâng cao tính công khai, minh bạch, tăng tính chủ động, tích cực của các cơ quan thực hiện giám sát và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng chịu sự giám sát. Hoạt động giám sát tối cao của QH được tăng cường; hình thức chất vấn và trả lời chất vấn trước QH, HĐND được phát thanh, truyền hình trực tiếp đã và đang phát huy hiệu quả tốt. Việc QH, HĐND lựa chọn những vấn đề trọng tâm, bức xúc để giám sát hàng năm đã làm cho hoạt động giám sát ngày càng đáp ứng tốt hơn những yêu cầu, đòi hỏi của cử tri, của cuộc sống. Báo cáo khẳng định, kết quả hoạt động giám sát của QH, HĐND đã có tác động tích cực trong thực tế, góp phần nâng cao trách nhiệm phát hiện và khắc phục kịp thời những thiếu sót, hạn chế cả về chính sách pháp luật và tổ chức quản lý điều hành, qua đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, thực tế thi hành Luật hơn 10 năm qua cũng đã cho thấy, hoạt động giám sát của QH, HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, làm giảm hiệu lực, hiệu quả giám sát. Cụ thể, với QH - cơ quan có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, Báo cáo tổng kết chỉ rõ: hoạt động giám sát của QH còn dàn trải, thiếu tập trung. Việc giám sát chủ yếu mới dựa trên văn bản do các cơ quan có liên quan cung cấp mà chưa sử dụng được nhiều sự hỗ trợ từ các kênh thông tin độc lập như kiểm toán, thanh tra, kiểm tra và sự tham gia của các chuyên gia. Việc giám sát một số vấn đề quan trọng về quản lý, sử dụng ngân sách, đầu tư, cải cách hành chính và giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân chưa được tập trung đúng mức, dẫn đến hiệu quả giám sát chưa cao. Một số hoạt động giám sát đã được quy định trong Hiến pháp, Luật Hoạt động giám sát của QH nhưng đến nay cũng chưa được triển khai thực hiện như: xem xét báo cáo của UBTVQH về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH; thành lập Ủy ban lâm thời của QH để điều tra về một vấn đề nhất định hay bỏ phiếu tín nhiệm với người giữ chức vụ do QH bầu hoặc phê chuẩn. Báo cáo tổng kết cũng chỉ ra một trong những hạn chế khiến hoạt động giám sát của QH thời gian qua, dù có nhiều kết quả tích cực, nhưng vẫn bị đánh giá là khâu yếu là: việc chỉ đạo, đôn đốc chưa quyết liệt, cơ chế ràng buộc trách nhiệm của đối tượng bị giám sát chưa chặt chẽ nên việc thực hiện các kiến nghị, kết luận sau giám sát còn rất hạn chế. Thậm chí, theo một đại biểu bên hành lang Phiên họp của Ủy ban Pháp luật, không hiếm trường hợp, kết luận giám sát của QH, các cơ quan của QH còn bị cơ quan quản lý nhà nước, các đối tượng chịu sự giám sát của QH làm ngơ, hoặc giục giã lắm mới chịu làm mà cũng chưa chắc đã làm đến nơi đến chốn – thế thì làm sao giám sát của QH có hiệu lực, hiệu quả cao được?

Giám sát của HĐND cũng tương tự như vậy, nếu không muốn nói rằng, ở cấp địa phương, giám sát của HĐND còn khó hơn cả giám sát của QH. Bởi lẽ, Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành chưa xác lập đầy đủ quyền lực của HĐND trong hoạt động giám sát. Cụ thể, tại Chương III nói về hoạt động giám sát có 24 điều quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, hình thức và cách thức tổ chức hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND nhưng thẩm quyền được xác định trong các điều luật chỉ dừng lại ở mức HĐND xem xét, xét thấy, khi cần thiết. Luật Tổ chức HĐND và UBND cũng chưa có chế tài về việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát. Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật về giám sát của QH và HĐND cũng nêu rõ: nhiệm vụ, quyền hạn trao cho HĐND rất lớn, nhưng tổ chức bộ máy chưa tương xứng, thiếu các chế tài để bảo đảm thực hiện các kiến nghị, đề xuất, yêu cầu của HĐND. Việc giải quyết, trả lời các kiến nghị của cử tri và giải quyết các đơn thư khiếu nại của công dân, các vi phạm quản lý kinh tế, tài chính cùng những vấn đề liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cơ quan, công dân mới chỉ dừng lại ở yêu cầu hoặc kiến nghị - điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả thực hiện các kiến nghị của HĐND, trong đó có kiến nghị sau giám sát - Báo cáo này nhấn mạnh.

Rõ ràng, trong bối cảnh phát triển KT - XH ngày càng sôi động và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH, HĐND chính là một trong những cơ chế bảo đảm việc thực thi công vụ của các cơ quan nhà nước tuân thủ nghiêm ngặt Hiến pháp và pháp luật, từ đó, bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững của đất nước. Vì thế, câu chuyện quan trọng nhất của dự án Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND chính là làm thế nào để nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH và HĐND.

Tại Phiên họp thẩm tra dự án Luật, nhiều thành viên Ủy ban Pháp luật chỉ rõ: muốn nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát của QH, HĐND thì trước hết, cần xác định rõ phạm vi, đối tượng giám sát, mục đích giám sát và hệ quả pháp lý của hoạt động giám sát.

Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND đã khẳng định, giám sát của QH, HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, nhiều thành viên Ủy ban Pháp luật cho rằng, dự thảo Luật vẫn chưa làm rõ được phạm vi, đối tượng và mục đích của hoạt động giám sát. Ví dụ, dự thảo Luật quy định quyền giám sát tối cao của QH. Vậy giám sát tối cao của QH là gì? Phạm vi, đối tượng của giám sát tối cao này như thế nào? Các hoạt động giám sát đã và đang phát huy hiệu quả khá tốt vừa qua như giám sát chuyên đề, chất vấn và trả lời chất vấn tại Kỳ họp của QH... có được gọi là giám sát tối cao của QH hay không? Hay, trong bối cảnh QH hoạt động theo cơ chế xuân thu nhị kỳ như hiện nay thì giám sát tối cao của QH do ai thực hiện? Hệ quả của giám sát tối cao có gì khác so với giám sát của các chủ thể khác như giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban... hay các hoạt động giám sát khác của QH không? Đây là một trong những nội dung cơ quan soạn thảo còn khá lúng túng khi thể hiện trong dự thảo Luật. Và có lẽ, cũng vì sự lúng túng đó mà đọc xong dự thảo Luật vẫn chưa phân định được thật rõ những vấn đề nào, ở phạm vi nào, mức độ nào sẽ thuộc giám sát của QH, vấn đề nào, ở phạm vi nào, mức độ nào sẽ thuộc giám sát của UBTVQH hay Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban; vấn đề nào, ở phạm vi nào, mức độ nào sẽ thuộc giám sát của HĐND. Với quy định như vậy, liệu có thể khắc phục được một hạn chế đã được nhắc đi nhắc lại khá nhiều lần trong các văn bản tổng kết hoạt động giám sát của QH, UBTVQH, các cơ quan của QH và HĐND là còn có sự trùng lặp, chồng chéo và dàn trải…, ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả giám sát hay không? Đặt ra những câu hỏi này, một số ý kiến đề nghị, Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND cần khẳng định tính chất hoạt động giám sát của QH và HĐND là sựkiểm soát quyền lực theo đúng tinh thần của Hiến pháp 2013. Theo đó, giám sát của QH, HĐND không chỉ là giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước chung chung mà phải khẳng định: giám sát của QH là sự kiểm soát quyền lực của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan lập pháp, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân cả nước đối với việc thực thi các quyền hành pháp, tư pháp của các cơ quan nhà nước. Giám sát của HĐND là sựkiểm soát quyền lực của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương đối với việc thực hiện các quyền hành pháp, tư pháp của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Trên cơ sở nguyên tắc này mới có thể phân định rõ ràng, mạch lạc ngay trong Luật phạm vi, đối tượng và tầng nấc giám sát của từng chủ thể và cũng từ đó mới có thể xác định rõ hệ quả pháp lý đối với từng hoạt động giám sát.

Ở góc độ khác, dự thảo Luật cũng đã bổ sung một số quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát của QH, HĐND. Cụ thể, cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của các cơ quan tiến hành giám sát. Cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát có trách nhiệm trực tiếp trình bày những vấn đề mà cơ quan tiến hành giám sát nêu ra; trường hợp ủy quyền cho người khác trình bày thì phải được cơ quan đó đồng ý; trường hợp có hành vi cản trở thì các chủ thể giám sát có quyền yêu cầu cơ quan cấp trên của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát xem xét xử lý trách nhiệm của người đứng đầu. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, chủ thể giám sát có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, một số ý kiến cũng cho rằng, các quy định này còn chung chung, cũng mới chỉ dừng lại ở việc chủ thể giám sát có quyền yêu cầu, rồi tùy tính chất, mức độ vi phạm, có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý... Theo Phó chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Mai Xuân Hùng, với những quy định này, vẫn chưa tạo ra một sự ràng buộc pháp lý chặt chẽ và nghiêm minh để buộc các cơ quan chịu sự giám sát phải hành động, phải thực thi ngay và có hiệu quả các yêu cầu, kết luận giám sát của QH, HĐND. Và như vậy, giám sát của QH, HĐND sẽ hiệu quả, sẽ kỷ luật hơn so với luật hiện hành được hay không? 

Hơn 10 năm thi hành Luật Hoạt động giám sát của QH và Luật Tổ chức HĐND và UBND. Không thể phủ nhận những tác động mạnh mẽ mà hoạt động giám sát của QH, HĐND đã mang lại cho đất nước, cho từng địa phương. Nhưng thực tế cũng đang đặt ra những đòi hỏi lớn hơn đối với việc thực hiện chức năng giám sát – một trong ba chức năng quan trọng nhất của QH, HĐND. Vì thế, dự án Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND phải bảo đảm công cụ pháp lý hiệu quả nhất để QH, HĐND thực hiện chức năng này, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của cuộc sống và thực tế phát triển của đất nước.