Kể từ ngày Chủ tịch Hồ Chí Minh - Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ký Sắc lệnh số 63/SL về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính (22.11.1945), HĐND đã có lịch sử gần 69 năm hình thành và phát triển. Trong quá trình đó, qua nhiều lần ban hành, sửa đổi Hiến pháp, sắc lệnh, sắc luật, luật, dù có những điều chỉnh, bổ sung, song khái niệm về HĐND cơ bản là nhất quán, khẳng định vị thế của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương. Đó là HĐND do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân (Sắc lệnh 63/SL). HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên (Hiến pháp năm 2013). Ngay cả tên gọi cũng thống nhất, không hề thay đổi. 

Về đại biểu HĐND, từ năm 1945, Sắc lệnh số 63/SL gọi là Hội viên (hội viên chính thức, hội viên dự khuyết, Hội viên chỉ định); từ năm 1957 (Sắc luật số 004/SL của Chủ tịch Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa về bầu cử HĐND và Ủy ban Hành chính các cấp) gọi là đại biểu.

Điều kiện của đại biểu HĐND là công dân Việt Nam, từ đủ 21 tuổi trở lên. Tiêu chuẩn của đại biểu HĐND là: trung thành với Tổ quốc Việt Nam XHCN, phấn đấu thực hiện công cuộc đổi mới đất nước và xây dựng, phát triển địa phương; có phẩm chất đạo đức tốt, gương mẫu chấp hành pháp luật, tích cực đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và các hành vi vi phạm pháp luật khác, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; có trình độ và năng lực thực hiện nhiệm vụ đại biểu HĐND, có khả năng tuyên truyền, vận động gia đình và nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật; am hiểu tình hình kinh tế - xã hội để tham gia quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương; liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến của nhân dân, được nhân dân tín nhiệm; có điều kiện tham gia các hoạt động của HĐND. Đại biểu HĐND được nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp, bình đẳng và bỏ phiếu kín.

Về địa vị pháp lý, đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà nước; tuyên truyền vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật; tham gia vào việc quản lý nhà nước. Về nhiệm vụ, đại biểu HĐND đại diện cho cử tri, liên hệ, gắn bó với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri; tham gia thảo luận và quyết định chương trình Kỳ họp HĐND, thảo luận tại phiên họp toàn thể và thảo luận ở Tổ đại biểu HĐND về các vấn đề thuộc nội dung, chương trình Kỳ họp, biểu quyết thông qua những vấn đề thuộc nội dung, chương trình Kỳ họp. Về quyền hạn, đại biểu HĐND có quyền chất vấn (trong thời gian HĐND họp và trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND); quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang chấm dứt các hành vi trái pháp luật; quyền kiến nghị thi hành chính sách, pháp luật của Nhà nước; quyền đề nghị HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu; quyền được cung cấp thông tin; quyền nhân thân. Trong thời gian HĐND họp, nếu không được sự đồng ý của Chủ tọa Kỳ họp thì không được bắt giữ đại biểu HĐND. Nếu vì phạm tội quả tang hoặc trong trường hợp khẩn cấp mà đại biểu HĐND bị tạm giữ thì cơ quan ra lệnh tạm giữ phải báo cáo ngay với Chủ tọa kỳ họp. Giữa hai Kỳ họp HĐND, nếu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra lệnh tạm giữ đại biểu HĐND thì phải thông báo cho Chủ tịch HĐND cùng cấp. Đại biểu HĐND có quyền xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu; quyền giới thiệu và ứng cử; quyền giới thiệu và ứng cử vào các chức vụ của HĐND và UBND.

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: hiệu quả hoạt động của HĐND được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp HĐND, hiệu quả hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, các Ban của HĐND và các đại biểu HĐND. Như vậy, pháp luật đã khẳng định vai trò của các đại biểu HĐND góp phần quan trọng vào hiệu quả hoạt động của HĐND, đồng thời cũng là yêu cầu pháp luật đặt ra cho đại biểu dân cử ở địa phương.

Qua nhiều thời kỳ phát triển của đất nước, tổ chức HĐND cũng có những biến động, thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh lịch sử. Đến nay, tổ chức HĐND các cấp ngày một lớn mạnh về số lượng, có nhiều đổi mới, nỗ lực, sáng tạo, cơ bản thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ theo luật định. HĐND quyết định nhiều vấn đề quan trọng của địa phương để thúc đẩy phát triển KT-XH, QP-AN. Công tác giám sát chuyển biến tích cực, có trọng tâm, trọng điểm, thiết thực. Hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân tiếp tục tạo nên mối liên hệ gắn kết cung cấp thông tin hai chiều giúp công tác thực thi pháp luật ngày càng tốt hơn và bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân địa phương. Các đại biểu HĐND các cấp phát huy trách nhiệm, quyền hạn để thực thi ngày càng tốt hơn nhiệm vụ của đại biểu dân cử.

Tuy nhiên, đối chiếu với chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, thì HĐND - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương - chưa thực sự khẳng định toàn diện địa vị pháp lý của mình, chưa thực hiện đầy đủ, tốt nhất nhiệm vụ được giao. Một số hoạt động chưa tránh khỏi hình thức. Một số quyết định vẫn chỉ để bảo đảm quy trình thủ tục. Hoạt động giám sát chưa nhiều, chưa sâu sát toàn diện, nhiều kiến nghị còn chung chung, thiếu sắc bén, thiếu hiệu lực... Chất lượng và hiệu quả hoạt động của đại biểu HĐND chưa đồng đều, chưa đáp ứng mong mỏi của cử tri. Các hoạt động của đại biểu tại Kỳ họp chưa tích cực, nhiều đại biểu rất ít đóng góp ý kiến, chất vấn...

Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên, trước hết có lẽ là từ quy định của pháp luật và việc áp dụng pháp luật có liên quan. Tiêu chuẩn đại biểu HĐND rất toàn diện nhưng dường như mới dừng ở mức định tính, chưa cụ thể, khó xác định. Luật cũng chưa quy định nguyên tắc về cơ cấu thành phần đại biểu HĐND. Hướng dẫn của Trung ương trong thực tế thực hiện chưa đạt kết quả (tỷ lệ đại biểu ở các cơ quan hành chính còn khá cao; tỷ lệ đại biểu trẻ, đại biểu nữ, đại biểu ngoài Đảng ở một số địa phương còn khá thấp). Quy trình bầu cử rất chặt chẽ nhưng tính chất tranh cử chưa được thể hiện thật sự rõ (trong quy trình hiệp thương để chọn lựa ứng cử viên, số dư trong mỗi đơn vị bầu cử...).

Pháp luật hiện hành xác định HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, nhưng quy định về cơ chế tổ chức, hoạt động chưa tương ứng, nhiều quy định mở nên chưa thống nhất, tùy vào sự quan tâm của từng địa phương như quy định về cơ cấu cấp ủy, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, cơ quan giúp việc... Luật quy định cụ thể về số lượng đại biểu HĐND các cấp (cấp xã từ 25 - 35 đại biểu, cấp huyện từ 35 - 40 đại biểu, cấp tỉnh từ 50 - 90 đại biểu) là để bảo đảm đủ đại biểu đại diện cho số dân của mỗi cấp, mỗi địa phương và tính chất địa bàn, địa hình. Tuy nhiên, luật chưa quy định về tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách nên trong thực tế phần lớn đại biểu hoạt động không chuyên trách, hiệu quả hoạt động chưa cao. Cùng với đó là, chính sách, chế độ hỗ trợ hoạt động đối với đại biểu còn thấp; chưa có quy định về thời gian tham gia hoạt động của đại biểu cũng như cơ chế đánh giá kết quả hoạt động của đại biểu.

Mặt khác, cũng có những nguyên nhân từ chính bản thân đại biểu HĐND như: kỹ năng, phương pháp hoạt động của đại biểu còn hạn chế. Một số đại biểu hội đủ điều kiện, tiêu chuẩn nhưng ít tham gia hoạt động, trong đó có nguyên nhân chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa cơ cấu của tổ chức và tâm huyết, trách nhiệm của đại biểu; giữa nhiệm vụ chính trị được giao ở cơ quan hành chính và trách nhiệm của đại biểu dân cử. Không ít đại biểu, trong đó có đại biểu cấp xã hạn chế về trình độ, năng lực, điều kiện hoạt động. Một bộ phận đại biểu chưa nhận thức đầy đủ trách nhiệm, chưa khắc phục khó khăn để nỗ lực thực thi nhiệm vụ, quyền hạn. 

Từ thực tiễn hoạt động của HĐND và đại biểu HĐND, tôi đề nghị, cần tăng cường sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với hoạt động của HĐND hơn nữa. Đây là điều kiện tiên quyết để nâng cao vai trò của HĐND, thúc đẩy cá nhân đại biểu HĐND phát huy trách nhiệm đối với sự nghiệp dân cử ở địa phương.

Sắp tới QH sẽ xem xét sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND, ban hành Luật Tổ chức Chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp mới. Chế định về HĐND các cấp trong dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương trình QH sắp tới cần nghiên cứu bảo đảm sửa đổi theo hướng hoàn thiện về tổ chức của HĐND, số lượng, chất lượng đại biểu; về Thường trực HĐND, các Ban HĐND; về tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách; cũng như cơ quan giúp việc cho HĐND... Bên cạnh đó, cần bồi dưỡng kỹ năng cho đại biểu như là một điều kiện bắt buộc, tạo điều kiện để đại biểu HĐND tiếp cận, nắm bắt thông tin, nâng cao trình độ. Gắn việc quy định trách nhiệm, quyền hạn của đại biểu với cơ chế và phương thức nhận xét, đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của đại biểu.