HĐND các cấp có vị trí, vai trò rất quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phương. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, hai chức năng chính mà HĐND phải thực hiện là quyết định và giám sát; trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. HĐND từng cấp được giao nhiều nhiệm vụ và quyền hạn quan trọng. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của HĐND chưa hoàn toàn đạt được như mong muốn. Để HĐND thực hiện được hết vai trò, xứng đáng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cần trao cho HĐND các cấp lực đủ mạnh.

Trước hết là, vai trò lãnh đạo của Đảng để hoàn thiện hệ thống các cơ quan HĐND và bảo đảm quyền lực thực tế của cơ quan dân cử địa phương. Thực tế đã chứng minh, ở đâu cấp ủy Đảng quan tâm, sâu sát trong lãnh đạo đối với hoạt động của HĐND thì ở đó HĐND thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Nhưng hiện nay, chưa có sự nhìn nhận thống nhất, nếu không muốn nói là còn có nơi xem nhẹ địa vị pháp lý của HĐND. Ví dụ, Chủ tịch HĐND có nơi là Bí thư cấp ủy cùng cấp, có nơi là Phó bí thư hoặc ủy viên thường vụ cấp ủy cùng cấp; Phó chủ tịch HĐND có nơi được cơ cấu ủy viên thường vụ cấp ủy cùng cấp, có nơi chỉ là cấp ủy viên; Ủy viên thường trực HĐND có nơi được cơ cấu là cấp ủy viên cùng cấp, có nơi không là cấp ủy cùng cấp. Đối với cấp ủy, Trưởng ban HĐND chuyên trách là ủy viên cấp ủy cùng cấp không nhiều, mặc dù các ban HĐND có chức năng, nhiệm vụ nặng nề, phụ trách nhiều lĩnh vực (liên quan đến hoạt động) của nhiều sở, ngành. Trong khi đó, Chủ tịch UBND là Phó bí thư, các Phó chủ tịch hầu hết là Ủy viên Thường vụ; hầu hết Giám đốc các sở, ngành là cấp ủy viên. HĐND và UBND là hai trong một thực thể thống nhất. Đó là mối quan hệ biện chứng giữa quyền lực và chấp hành. Tuy nhiên, sự không tương xứng, ngang tầm và phù hợp này đã gây khó cho hoạt động của HĐND.

Hai là, các quy định tại các văn bản pháp luật của Nhà nước về cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND còn không ít bất cập. Có địa phương, cơ cấu tổ chức UBND cấp tỉnh có Chủ tịch và 7 Phó chủ tịch; trong khi đó HĐND chỉ có Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch và 1 Ủy viên Thường trực. Ở cấp huyện, ngoài Bí thư kiêm Chủ tịch HĐND, có 1 Phó chủ tịch và 1 Ủy viên chuyên trách; UBND cấp huyện có Chủ tịch, 4 Phó chủ tịch. UBND cấp tỉnh là một cơ quan hoàn chỉnh, còn Thường trực HĐND chưa được coi là một cơ quan. Các ban HĐND mặc dù nói là tương đương sở, ngành, nhưng hiện hữu như một bộ phận nhỏ thuộc Thường trực HĐND, số địa phương có cả Trưởng, Phó ban hoạt động chuyên trách rất ít. Tỷ lệ đại biểu chuyên trách ở HĐND các cấp hiện còn rất khiêm tốn. Trong khi đó, không có địa phương nào cơ cấu Chủ tịch UBND, Giám đốc hoặc Thủ trưởng sở, ngành hoạt động kiêm nhiệm như HĐND.

Luật quy định Tổ đại biểu HĐND là một thực thể hiện hữu, có tầm quan trọng đặc biệt, nhưng Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chưa đề cập đến. Bộ máy giúp việc cho Thường trực, các ban và Đoàn ĐBQH tỉnh, thành phố do Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh đảm nhiệm, số lượng công chức, viên chức không đáng kể trong hệ thống bộ máy. Ở cấp huyện không bố trí văn phòng riêng, có nơi không bố trí chuyên viên giúp việc riêng cho Thường trực HĐND. Vướng mắc chồng chéo về tổ chức và hoạt động của Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh đến nay vẫn chưa được tháo gỡ. Ví dụ, những quy định về chức năng nhiệm vụ còn trùng lặp, mối quan hệ trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chưa được xác định rõ, tổ chức bộ máy thiếu thống nhất, điều kiện vật chất bảo đảm chưa đồng bộ, nhận thức về vai trò, chức năng và nhiệm vụ của Văn phòng cũng chưa đúng, chưa đầy đủ...

Trừ cấp tỉnh, hầu hết các HĐND không có trụ sở làm việc riêng; không có văn phòng riêng; các chức danh của HĐND như Chủ tịch, Trưởng, Phó các ban HĐND hoạt động kiêm nhiệm không có phụ cấp. HĐND cấp xã không có các ban; hoạt động đã khó khăn lại càng khó khăn hơn bởi năng lực đội ngũ cán bộ cơ sở, điều kiện bảo đảm và chế độ chính sách hiện hành. Có thể nói cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND rất hạn hẹp, chưa được quan tâm.

Việc đánh giá, bình xét thi đua khen thưởng đối với hệ thống HĐND các cấp, đối với đại biểu HĐND vẫn còn phụ thuộc. Luật Thi đua khen thưởng chưa quy định thẩm quyền của HĐND trong công tác thi đua khen thưởng. Là cơ quan quyền lực nhưng HĐND, các ban HĐND và đại biểu HĐND khi xét khen thưởng lại do Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc cấp trên quyết định. Đặc biệt là trong bộ máy nhà nước mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực cao nhất - Quốc hội với cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - HĐND các cấp như thế nào? Mối quan hệ giữa cơ quan hành pháp cao nhất - Chính phủ với HĐND các cấp thế nào? Sự phân chia quyền chỉ đạo, điều hành trong hệ thống bộ máy nhà nước, nhất là giữa cơ quan quyền lực và cơ quan chấp hành ra sao cho không chồng chéo…? HĐND - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương còn UBND - cơ quan chấp hành của HĐND, hai trong một thực thể chính quyền nhưng điều kiện hoạt động quá chênh lệch. Đây là nguyên nhân và cũng là những câu hỏi lớn cần quan tâm giải đáp.

Ba là, theo luật định thì quyết định và giám sát là hai chức năng chủ yếu của HĐND. Vì sao hoạt động giám sát hiệu quả còn hạn chế và chưa xứng với quyền năng của cơ quan quyền lực?

Lĩnh vực, đối tượng chịu sự giám sát của HĐND rất rộng. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng, cốt lõi của giám sát là: HĐND được áp dụng chế tài sau giám sát ra sao thì chưa có văn bản pháp luật hiện hành nào quy định cụ thể. Lẽ dĩ nhiên giám sát để đôn đốc, giám sát để chấn chỉnh, nhưng giám sát cũng còn nhằm phát hiện những sai phạm nặng để xử lý trách nhiệm hành chính và có thể xử lý bằng pháp luật. Nhưng sau giám sát đã có bao nhiêu tập thể, cá nhân bị xử lý kỷ luật? Các kết luận, kiến nghị sau giám sát của HĐND cũng phải đôn đốc nhiều lần các cơ quan, đơn vị, người có trách nhiệm thuộc đối tượng chịu sự giám sát mới trả lời. Nội dung trả lời thường là sẽ hoặc đang thực hiện… Điều này đã khiến hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đôi khi mang tính hình thức, và từ đó suy luận hoạt động của HĐND không hiệu quả, có cũng được mà không cũng được? Với cơ cấu quân vay, tướng mượn, thử hỏi khi giám sát, biểu quyết những vấn đề quan trọng, nhạy cảm liệu có bảo đảm khách quan? Đây là câu hỏi thật khó mà cũng thật dễ trả lời… Thiết nghĩ rất cần sự nhìn nhận, đánh giá đúng những vấn đề đặt ra từ thực tế hiện nay, từ đó trao cho HĐND lực đủ mạnh để thực hiện những quyền đã được Hiến định.

Điều 111 Hiến pháp 2013 đã quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Từ phân tích, đánh giá một số nội dung cơ bản về tổ chức, hoạt động giám sát, điều kiện bảo đảm của HĐND thời gian qua, những vấn đề cơ bản dễ làm cho HĐND hoạt động hình thức, thiết nghĩ vấn đề đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay không chỉ có ý nghĩa quyết định đối với hoạt động của HĐND các cấp, mà còn bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc Hiến định là: tổ chức chính quyền địa phương không thể trái Hiến pháp của Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương cần sửa đổi, bổ sung các quy định để HĐND thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, thể hiện đúng vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương.