ĐBQH Chu Sơn Hà (TP Hà Nội): Không thể vi phạm nguyên tắc: ở đâu có thực hiện quyền lực thì ở đó phải có giám sát quyền lực
 
Thứ nhất, xây dựng dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải bám vào Hiến pháp, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương từ Điều 110 đến Điều 116. Việc xây dựng dự án Luật này là hết sức cần thiết. Bởi ngay khi thảo luận sửa đổi Hiến pháp năm 1992, liên quan đến các chế định trong Hiến pháp, tôi cũng như nhiều ĐBQH đã nhấn mạnh điều này. Và đến bây giờ tôi vẫn thể hiện quan điểm là không thể vi phạm nguyên tắc: ở đâu có cơ quan hành pháp ở đó không thể bỏ cơ quan giám sát. Tức là, ở đâu có thực hiện quyền lực thì ở đó phải có giám sát quyền lực. Từ nguyên tắc đó, tôi đề nghị, trong dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải quy định: ở bất cứ nơi nào tổ chức UBND thì ở đó phải có HĐND. Còn chung quy lại khi giám sát tại 10 tỉnh, thành phố thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường trong nhiệm kỳ QH Khóa XII, tôi thấy không phải ở đâu HĐND hoạt động cũng yếu kém và không hiệu quả. Và ngay trong Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng cũng đánh giá mỗi nhiệm kỳ HĐND đã đóng góp xây dựng chính quyền ngày một tốt hơn.

Đến khi đưa ra thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường tại một số nơi thì Chính phủ lại nói HĐND hoạt động không tốt. Tôi không đồng tình với quan điểm này. Và các ĐBQH cũng thấy khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992, ba ĐBQH là cán bộ, Trưởng và Phó trưởng Đoàn ĐBQH của chính ba tỉnh, thành phố đang thực hiện thí điểm bỏ HĐND quận, huyện, phường cũng không đồng tình với việc không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. Ví dụ Phó trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh Lào Cai Giàng Thị Bình, Phó trưởng đoàn ĐBQH TP Đà Nẵng Huỳnh Nghĩa, Trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Trị Phạm Đức Châu. Vì vậy, tôi đề nghị, dự thảo Luật cần quy định: ở bất cứ chỗ nào có cơ quan thực hiện quyền lực thì ở đó phải có cơ quan giám sát cơ quan thực hiện quyền lực đó.

Lý giải nguyên nhân tại sao thời gian qua HĐND ở một số nơi hoạt động yếu kém, chưa hiệu quả, theo tôi là do công tác tổ chức cần được rút kinh nghiệm, quan tâm hơn nữa, giao quyền thật sự cho HĐND hơn nữa. Hoạt động của HĐND thời gian qua thực chất chỉ là biểu quyết, mang tính hợp thức hóa một số nội dung thông qua biểu quyết. Tất cả những chỉ tiêu đã được xác định chỉ biểu quyết để hợp thức hóa, cái này thực tế có chứ không phải không. Nên trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương lần này cũng cần làm rõ những nội dung gì HĐND có toàn quyền quyết định, như vậy thì HĐND mới thực quyền. Nếu giao cho quyền mà HĐND không làm được thì đến lúc đó mới được nói tổ chức hình thức này là không phù hợp. Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành quy định giao quyền như thế nhưng trong quá trình tổ chức thực hiện cũng chưa bảo đảm tính thực quyền đối với HĐND. Bên cạnh đó, tổ chức về mặt con người cũng chưa được quan tâm đúng mức. Tỷ lệ đại biểu từ các cơ quan hành pháp chiếm rất đông trong cơ cấu đại biểu HĐND, dẫn đến tình trạng khó xử, vì cấp dưới làm sao phê bình cấp trên (?). Cũng như ĐBQH, các Bộ trưởng là ĐBQH làm sao chất vấn Chính phủ, chất vấn Thủ tướng Chính phủ? Tương tự như vậy Giám đốc các Sở là đại biểu HĐND thì làm sao dám chất vấn UBND, Chủ tịch UBND? Ở đây công tác tổ chức, cơ cấu đại biểu HĐND, sắp xếp nhân lực cho bộ phận chuyên trách phải được rút kinh nghiệm. Phân tích điều này để một lần nữa thể hiện quan điểm: ở tất cả các cấp hình thành cơ quan quản lý nhà nước đều phải có HĐND và UBND; UBND do HĐND bầu ra.

Thứ hai, trong dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng cần làm rõ đặc điểm quản lý nhà nước trên địa bàn nông thôn, đô thị và từ đó xác định rõ nhiệm vụ cho UBND, HĐND tại các đơn vị hành chính này cho phù hợp với đặc điểm, đặc thù. Nói cách khác, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND và HĐND ở khu vực đô thị sẽ có một số điểm khác với nhiệm vụ, quyền hạn của UBND và HĐND ở khu vực nông thôn. Bởi, nông thôn là địa bàn rộng, dân cư thưa, sản xuất mang tính chất tập thể như hợp tác xã, hợp tác xã vận tải, hợp tác xã nông nghiệp... Còn đô thị thì không có loại hình sản xuất này, có chăng chỉ là hợp tác xã tiểu thủ công nghiệp. Đặc điểm nông thôn và đô thị khác nhau thì sẽ có nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau. Tuy nhiên, dự án Luật trình QH lần này lại thiết kế một nhóm nhiệm vụ, quyền hạn chung cho cả hai địa bàn này thì sẽ không giúp cho việc đánh giá hiệu quả hoạt động.

Thứ ba, Hiến pháp đã quy định: thành phố gồm quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương. Còn trong Tờ trình của Chính phủ có đề xuất: thành phố trực thuộc thành phố. Vậy phải chăng là thành phố trong thành phố thì thành phố ở đây là đơn vị tương đương quận, huyện? Đã là thành phố trong thành phố thì phải có tiêu chí rõ ràng. Thành phố trong thành phố thì có tiêu chí không? Tiêu chí đó như thế nào? Những điều này cũng phải làm rõ.

Về phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương, ngay khi thảo luận về dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi), các ĐBQH đã cho rằng quy định chưa rõ. Cái gì Trung ương quản lý và thực hiện, quyền hạn như thế nào? Cái gì địa phương có trách nhiệm xem xét tự quyết định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật? - đều chưa được quy định rõ. Cho nên dẫn đến trong dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng quy định không rõ. Do vậy, cần rà soát và hoàn thiện các luật về tổ chức bộ máy một cách đồng bộ. Tôi đề nghị phần phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương, giữa Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải được quy định đồng bộ.
 
ĐBQH Nguyễn Lâm Thành (Lạng Sơn): Còn lúng túng trong xác định nội hàm hay những vấn đề liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương
 
Ban soạn thảo dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã có rất nhiều cố gắng trong việc thể hiện các nội dung của dự án Luật. Tuy nhiên, trước một vấn đề mới và khó như vậy thì cũng hơi lúng túng trong việc xác định nội hàm, hay những vấn đề cần xử lý liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương. Cho nên rất nhiều điều, khoản cứ đưa ra các phương án, phương án 1 và phương án 2... để ĐBQH thảo luận, tham gia đóng góp ý kiến, quyết định.

Ở Điều 1, về phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh, liên quan đến đơn vị hành chính tương đương, đặc biệt liên quan đến khái niệm thành phố (thuộc thành phố trực thuộc Trung ương) theo đề xuất của TP Hồ Chí Minh, căn cứ theo quy định của Hiến pháp cũng như thực tế, tôi thấy rất khó để có thể định dạng mô hình thành phố này. Chẳng hạn như mô hình gọi là thành phố trong thành phố như của TP Hà Nội, sau này Sơn Tây đưa lên thành phố, thì còn có sự rõ ràng, tức là cấp dưới chỉ còn là cấp phường, cấp xã. Chứ theo đề xuất của TP Hồ Chí Minh là ghép nhiều quận vào thành một thành phố thì mô hình tổ chức sẽ như thế nào? Để là mô hình tổ chức tương đương như cấp huyện, quận thì không được vì bản thân thành phố này đã gồm nhiều quận, huyện. Nếu đưa lên trên thành phố mà để quay trở lại chỉ có đơn vị cấp phường, xã thì cũng không hợp lý. Như vậy sẽ tương đối khó trong việc xem xét vì nó không nằm trong một định dạng nào cả. Và đặc biệt soi lại những nội dung của Hiến pháp thì cách thể hiện trong dự thảo cũng chưa được rõ ràng.

Về một số điều, khoản liên quan đến phân định thẩm quyền giữa chính quyền địa phương các cấp, tôi thấy những khái niệm này chưa được rõ ràng. Ngay cả nguyên tắc phân cấp, phân quyền cũng chưa rõ. Tôi đề nghị nội dung này cần được nghiên cứu một cách kỹ hơn, vì đây là nội dung rất quan trọng liên quan đến phân định thẩm quyền giữa Trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Trong Hiến pháp đã quy định về phân định thẩm quyền. Ở đây, trong dự thảo Luật đưa ra 3 khái niệm: phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp. Việc xử lý các vấn đề liên quan đến nội hàm của ba khái niệm này như thế nào cần được làm rõ hơn để bảo đảm tính thống nhất.

Thứ ba, liên quan đến Điều 18, tiêu chuẩn, tiêu chí thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính, dự thảo nêu 4 tiêu chí: một là vị trí, chức năng, vai trò và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; hai là diện tích, dân số, mật độ dân số; ba là cơ cấu lao động; bốn là hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Đây là 4 tiêu chí mà vừa qua chúng ta đã áp dụng và thi hành. Tuy nhiên tôi thấy còn 2 nhóm tiêu chí nữa mà trên thực tế nó là một phần nguồn gốc của việc chia tách hay sáp nhập, đó là nhóm tiêu chí liên quan đến đặc điểm dân cư, dân tộc; đặc điểm tự nhiên và lịch sử phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế nếu lấy ý kiến nhân dân thì có lẽ nhân dân cũng chủ yếu dựa trên hai nhóm tiêu chí này là chính. Vì đây là những yếu tố liên quan đến văn hóa, dân cư, dân tộc, đặc điểm tự nhiên, lịch sử phát triển kinh tế - xã hội mới là những tiêu chí sát sườn với người dân và họ quan tâm đến những điều đó nhiều hơn. Tôi đề nghị bổ sung 2 nhóm tiêu chí này vào dự án Luật.

Thứ tư, đây là Luật về tổ chức chính quyền địa phương nhưng hơi thiên về vấn đề HĐND, UBND. Còn hệ thống cơ cấu tổ chức của khối UBND cũng chưa được đề cập, đặc biệt là các cấp tỉnh, huyện, xã liên quan đến các sở, ban, ngành. Trong dự thảo có đề cập đến những vấn đề chung mang tính nguyên tắc nhưng tôi cho rằng chưa đủ, tuy rằng phải bảo đảm không được chồng chéo giữa các luật có liên quan nhưng tôi thấy quy định còn quá chung. Chúng ta phải định dạng rõ hơn. Giống như dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi), dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần nói rõ cơ quan cấp tỉnh gồm những sở, ngành nào; cấp huyện gồm những sở, ngành nào; mô hình cấp xã như thế nào..., trên cơ sở này mà phân định thành các điều khoản. Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải quy định rõ: mô hình về tổ chức chính quyền, đặc biệt liên quan đến khối UBND cấp tỉnh, huyện, xã thì như thế nào, giống và khác nhau như thế nào? Trên cơ sở Hiến pháp và luật pháp đã quy định có sự khác biệt giữa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị, nông thôn, hải đảo, phần tổ chức chính quyền ở nông thôn đã bàn nhiều, nhưng phần của chính quyền thì lại chưa được đề cập và phần này cũng phải được làm rõ. Nhiệm vụ khác nhau chứ. Nếu để như thế này thì thành ra giống nhau hết. Dự thảo có quy định thêm một số nội dung cho hải đảo nhưng trên thực tế cũng không có gì khác, cho nên Luật phải được làm rõ ở 3 cấp và các đặc thù vùng khác nhau. Thực tế, ngay cả đặc thù của khu vực miền núi, nông thôn miền núi cũng có khác biệt rất nhiều đối với nông thôn đồng bằng, cho nên cũng phải có một điều khoản quy định riêng trong Luật này. Chứ nếu theo một mô hình tổ chức chung thì có rất nhiều vấn đề mà đối với mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở khu vực miền núi cần xử lý. Yêu cầu mô hình tổ chức chính quyền ở miền núi khó và khác với ở đồng bằng trong điều kiện quản lý ở miền núi với địa bàn rộng, lớn, có sự khác biệt về văn hóa, trình độ dân cư so với đồng bằng. Một xã miền núi có thể rộng tới 300km², trong khi đó ở đồng bằng có những xã chỉ rộng 2km² - khác hẳn nhau. Cho nên tôi đề nghị làm rõ vấn đề này để bảo đảm tuân thủ những định hướng của Hiến pháp. Tôi cũng thấy trong dự thảo Luật còn thiếu hẳn phần tổ chức của hệ thống các cơ quan của UBND, hoặc có nói nhưng rất ít. Ở đây chỉ có mục 5 về cơ quan chuyên môn của UBND thì có từ Điều 119, 120, 121, 122 đến Điều 125, tuy nhiên về mô hình tổ chức thì chưa được quy định.
 
ĐBQH Lê Như Tiến (Quảng Trị): Ở đâu có quyền lực thì ở đó phải có kiểm soát quyền lực - nguyên tắc bất di bất dịch trong việc tổ chức bất kỳ chính quyền hay bộ máy nhà nước nào
 
Tôi nhất trí một nguyên tắc là ở đâu có quyền lực thì ở đó phải có kiểm soát quyền lực. Đây là nguyên tắc bất di bất dịch trong việc tổ chức bất kỳ chính quyền hay bộ máy nhà nước nào. Chúng ta khôngtam quyền phân lập nhưng việc phân chia trách nhiệm của ba nhánh quyền lực hoặc ba cơ quan quyền lực Nhà nước đó là lập pháp, hành pháp, tư pháp rất rõ. Đó là ở Trung ương. Nếu ở địa phương mà bỏ HĐND quận, phường mà chỉ có UBND thì chúng ta chỉ có cơ quan hành pháp ở địa phương. Vậy ở những nơi này ai sẽ thay thế HĐND để giám sát việc thực hiện quyền lực ở địa phương. Tôi nghĩ chắc chắn phải có một cơ quan nào đó. Nếu nói MTTQ cũng là cơ quan giám sát thì MTTQ chúng ta xác định là tổ chức của nhân dân giám sát chứ không phải quyền lực nhà nước giám sát lẫn nhau, chế ước lẫn nhau, kiểm soát lẫn nhau. Bỏ HĐND là chúng ta đã bỏ đi một nguyên tắc rất quan trọng là bất kỳ hoạt động nào của UBND thì phải có sự giám sát của một cơ quan quyền lực của nhân dân, đó chính là HĐND. HĐND do nhân dân bầu, thay mặt nhân dân tại địa phương để giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương. Nếu cho rằng chính quyền địa phương chỉ cần một cơ quan là cơ quan hành pháp theo kiểu ngày xưa có người đứng đầu gọi là Tỉnh trưởng thay cho Chủ tịch HĐND như ngày nay, thì Tỉnh trưởng thì có quyền điều động, bổ nhiệm, bãi nhiệm, cách chức tất cả những người là cấp dưới, từ cấp Phó tỉnh trưởng trở xuống đến các quận, huyện, xã, phường. Như thế có bảo đảm được nguyên tắc đề ra trong Hiến pháp là các cơ quan quyền lực phải có chế ước, kiểm soát quyền lực lẫn nhau không? Hơn thế, HĐND lại là cơ quan đại diện của nhân dân tại địa phương, giống như QH là đại diện cho cử tri và nhân dân cả nước tại Trung ương - có thể phá vỡ nguyên tắc này không? Trong thời gian vừa qua chúng ta có thể thí điểm thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở một số nơi. Vậy thí điểm xong thì ưu điểm của nó là gì, nhược điểm là gì? Có thể chúng ta chỉ nhìn vào việc giảm được bao nhiêu biên chế khi áp dụng thí điểm mà không thấy được ý nghĩa chính trị là nếu thiếu cơ quan quyền lực để giám sát cơ quan hành pháp thì sẽ gây ra những tổn hại rất to lớn mà vô hình chúng ta không nhìn thấy ngay được. Một, ai sẽ là người đại diện cho nhân dân để kiểm soát quyền lực? Hai, dễ dẫn đến tình trạng tự tung tự tác, chỉ có một cơ quan như thế và không có ai giám sát, thì muốn làm gì thì làm. Có HĐND ít nhất cũng chế ngự được phần nào tình trạng này. Nếu HĐND làm chưa tốt thì phải tổ chức bộ máy đủ mạnh để HĐND làm tốt hơn, chứ không phải vì làm chưa tốt mà bỏ đi. Các ngành, các cấp cũng thế thôi. Ở địa phương này, địa phương kia có bộ phận này, bộ phận kia làm chưa tốt, không có nghĩa chưa tốt là phải bỏ đi mà chưa tốt thì phải củng cố, tổ chức lại để tốt hơn. Đây mới chính là hướng mà chúng ta cần hướng tới.

Về phân cấp, không gọi là phân chia quyền lực, bởi quyền lực nhà nước ta là tập trung, thống nhất, không phân tán quyền lực. Quyền lực là tập trung nhưng phân cấp quản lý ở địa phương. Ví dụ về đất đai, ở cấp tỉnh diện tích bao nhiêu thì phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ, và đến bao nhiêu thì phải trình ra Quốc hội. Rất rõ rồi. Đó gọi là phân cấp quản lý ở những lĩnh vực khác nhau chứ không gọi là phân quyền. Chúng ta chỉ có phân cấp quản lý, tạo điều kiện cho địa phương chủ động trong các lĩnh vực. Như thế là hợp lý. Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên làm rõ điều này. Và phải ghi rõ trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương là địa phương được làm gì và Trung ương được làm gì.