Cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH trong lĩnh vực tài chính, ngân sách

Quyền giám sát tối cao của QH được khẳng định tại Điều 83 Hiến pháp 1992 hiện hành, Điều 1 Luật Tổ chức QH và Điều 1 Luật Hoạt động giám sát của QH. Theo đó, QH thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước bao gồm cả giám sát ngân sách, tài chính, tiền tệ quốc gia và được cụ thể hóa bằng khoản 4 Điều 84 và khoản 4 Điều 2 Luật Tổ chức QH: QH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 4. Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế.

Điều 15 Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) hiện hành quy định nhiệm vụ, quyền hạn của QH trong lĩnh vực tài chính, ngân sách, trong đó khoản 7 quy định cụ thể thẩm quyền giám sát của QH: Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị quyết của QH về ngân sách nhà nước, các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác.

Khoản 5 Điều 16 Luật NSNN quy định UBTVQH có nhiệm vụ, quyền hạn: giám sát việc thi hành pháp luật về ngân sách, chính sách tài chính, nghị quyết của QH, UBTVQH về lĩnh vực tài chính-ngân sách; đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực tài chính-ngân sách trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH và trình QH quyết định việc hủy bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực tài chính-ngân sách trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; bãi bỏ các nghị quyết của HĐND cấp tỉnh về lĩnh vực tài chính-ngân sách trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh và nghị quyết của UBTVQH.

Luật Tổ chức QH cũng quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Tài chính - Ngân sách, trong đó có nội dung giám sát trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Cụ thể, Điều 28a quy định: Ủy ban Tài chính - Ngân sách có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh thuộc lĩnh vực tài chính, ngân sách và các dự án khác do QH, UBTVQH giao;

Chủ trì thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách Trung ương và tổng quyết toán ngân sách nhà nước;

Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thuộc lĩnh vực tài chính, ngân sách; giám sát hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước và việc thực hiện chính sách tài chính, ngân sách;

Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội thuộc lĩnh vực Ủy ban phụ trách;

Kiến nghị các vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan hữu quan và các vấn đề về tài chính, ngân sách.

Điều 18 Luật NSNN quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của QH trong lĩnh vực liên quan tới tài chính, ngân sách. Đó là: phối hợp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách Trung ương và các dự án khác về lĩnh vực tài chính-ngân sách do Chính phủ trình QH, UBTVQH; giám sát việc thực hiện pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách và việc thực hiện nghị quyết của QH về lĩnh vực tài chính - ngân sách trong lĩnh vực phụ trách.

Một cơ sở pháp lý quan trọng nữa là Luật Hoạt động giám sát của QH, khẳng định thẩm quyền giám sát của QH, các cơ quan của QH ở các lĩnh vực nói chung, trong đó bao gồm cả lĩnh vực tài chính - ngân sách nói riêng; đồng thời quy định cách thức, trình tự, thủ tục và các hình thức giám sát cụ thể. Trong những năm qua, hoạt động giám sát chung của QH, giám sát tài chính -ngân sách của các cơ quan của QH được đánh giá cao, đem lại hiệu ứng tích cực trong hoạt động NSNN.

Hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính, ngân sách

QH đã thực hiện nhiều giám sát chuyên đề có chất lượng, hiệu quả. Trong giai đoạn 2003 - 2013, thực hiện Luật NSNN và Luật Hoạt động giám sát của QH, Ủy ban Tài chính – Ngân sách (trước đây là Ủy ban Kinh tế và Ngân sách) đã tiến hành giám sát nhiều chuyên đề về NSNN. Nội dung chuyên đề là những vấn đề bức xúc, được dư luận quan tâm, có ảnh hưởng đến NSNN. Hoạt động giám sát này đã có kết quả cao, phản ánh khá toàn diện, đầy đủ những thuận lợi, khó khăn, kết quả đạt được và tồn tại, hạn chế. Đây là điều kiện bảo đảm cho việc quản lý và điều hành NSNN đúng luật và Nghị quyết của QH về NSNN, bảo đảm thực quyền của các cơ quan dân cử.

Bảo đảm QH quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách Trung ương (tại kỳ họp cuối năm) và phê chuẩn quyết toán NSNN (tại kỳ họp giữa năm) đúng thời gian, trình tự, chất lượng ngày càng được nâng cao. Trước các kỳ họp QH, cơ quan thẩm tra của QH đều thực hiện các cuộc giám sát thường xuyên về dự toán NSNN, phân bổ ngân sách Trung ương và quyết toán NSNN tại các bộ, ngành, địa phương, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước... sử dụng NSNN. Trên cơ sở kết quả giám sát, các số liệu, nhận định của Ủy ban trong các báo cáo thẩm tra đã phản ánh đúng thực tế khách quan, nắm bắt khá đầy đủ và toàn diện các diễn biến về tình hình thu, chi NSNN của năm tài khóa. Từ đó, đưa ra đề xuất, kiến nghị phù hợp, giúp QH, các ĐBQH có thêm căn cứ để quyết định về dự toán NSNN, phân bổ ngân sách Trung ương và quyết toán NSNN hàng năm.

Hoạt động giám sát trong lĩnh vực này còn bảo đảm công khai, minh bạch ngân sách nhằm tạo điều kiện cho công tác kiểm tra, kiểm soát và giám sát của các cơ quan chức năng. Công tác giám sát NSNN được xem là chìa khóa, góp phần bảo đảm quản lý NSNN lành mạnh, bền vững, hiệu quả; bảo đảm an ninh tài chính; cho phép cơ quan quản lý phát hiện, phòng ngừa những nguy cơ xảy ra đối với công tác quản lý, điều hành NSNN, tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và nền tài chính quốc gia.

Hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính, ngân sách của QH góp phần phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, thất thoát, lãng phí thông qua việc yêu cầu các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn pháp luật đã quy định, khuyến khích sử dụng nguồn lực nhà nước đạt kết quả cao, tăng cường kỷ luật tài chính, ngân sách.

QH đã tăng cường công tác giám sát, kiểm toán, bảo đảm sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả nguồn lực NSNN trong điều kiện mở rộng phân cấp ngân sách cho các địa phương theo Luật NSNN. Luật NSNN hiện hành quy định QH chỉ thực hiện quyền phân bổ ngân sách Trung ương, còn việc phân bổ ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh. Quy định này một mặt tạo sự chủ động cho địa phương. Mặt khác, đòi hỏi sự tăng cường kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng để bảo đảm các địa phương thực hiện theo đúng thẩm quyền, chế độ, định mức quy định, bảo đảm nguyên tắc thống nhất của NSNN.

Tuy nhiên, so với yêu cầu và mong muốn thì hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính, ngân sách còn một số hạn chế. Đối với việc tổ chức Đoàn giám sát, có thể thấy phương thức giám sát chưa phù hợp. Giám sát hiện mới chủ yếu dựa vào báo cáo và ý kiến của cơ quan chịu giám sát (các bộ, ngành, địa phương). Việc đi thực tế phần lớn là nghe đối tượng giám sát báo cáo, ít có điều kiện trực tiếp làm việc với các tổ chức, cá nhân chịu tác động của chính sách. Các thành viên Đoàn giám sát trong một số trường hợp không đủ thông tin và thời gian để phản biện, trao đổi. Nội dung giám sát còn hạn chế, chưa đủ điều kiện để đi sâu, phát hiện và đề xuất giải quyết kịp thời những vấn đề thật cụ thể, bức xúc. Phạm vi giám sát còn hẹp, chưa bao quát toàn diện các lĩnh vực tài chính, ngân sách, các đơn vị sử dụng NSNN và hoạt động tài chính của các cơ quan, đơn vị. Một số kiến nghị của Đoàn giám sát còn chung chung. Có những kiến nghị chưa chỉ rõ quy định nào cần sửa đổi, bổ sung; cơ quan, tổ chức, cá nhân nào phải chịu trách nhiệm. Các Đoàn giám sát của các cơ quan QH về địa phương còn nhiều, có khi tập trung vào một số địa phương trong cùng thời gian...

Đối với hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại QH, chất lượng câu hỏi và trả lời về tài chính, ngân sách chưa cao. Số lượng chất vấn không nhiều, chủ yếu là tại kỳ họp QH, có những câu hỏi không rõ ý, còn dài dòng, hỏi để lấy thông tin chứ chưa thực sự là chất vấn. Một số bộ trưởng, trưởng ngành trả lời còn dài dòng, lảng tránh vấn đề.

Nguyên nhân của một số hạn chế nêu trên, trước hết do Luật chưa quy định rõ về trách nhiệm của các cơ quan của Chính phủ, các địa phương, cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát. Do đó, dẫn đến tình trạng các chủ thể chưa thực hiện nhiệm vụ của mình một cách thực sự tích cực, hiệu quả. Nhiều quy định còn chung chung như trình tự, thủ tục, công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị, công tác điều hòa thực hiện giám sát... Chưa có quy định cụ thể về chế tài xử lý các đối tượng vi phạm Luật Hoạt động giám sát của QH. Chưa có quy định về chế độ cung cấp thông tin để giám sát hoạt động của Chính phủ. Việc trao đổi thông tin, kết quả giám sát giữa Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH chưa thật sự rõ ràng, cụ thể. Chưa  quy định cụ thể về sự phối hợp giữa Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH với Ủy ban Tài chính – Ngân sách...

Cần bổ sung quy định khẳng định vai trò, thẩm quyền của QH trong quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, quyết định NSNN

Để góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác giám sát tài chính, ngân sách của QH và các cơ quan của QH, cần bổ sung quy định khẳng định vai trò, thẩm quyền của QH trong quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, quyết định NSNN. Quy định rõ việc giải quyết các kiến nghị sau giám sát của QH, các cơ quan của QH cần phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành trong việc giải quyết các kiến nghị này. Tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn tại QH, vấn đề chất vấn cần được chọn lọc kỹ hơn, coi chất lượng trả lời chất vấn và việc thực hiện nghị quyết của QH là một tiêu chí đánh giá tín nhiệm. Quy định chặt chẽ hơn việc thực hiện vai trò điều hòa, phối hợp của UBTVQH để tổ chức hoạt động giám sát thiết thực, hiệu quả, bớt trùng lặp gây khó khăn cho địa phương, cơ sở. Cần xem xét thảo luận về hiệu quả giám sát của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH, có ý kiến về kết quả giám sát đó để tăng cường hiệu quả giám sát. Quy định rõ hơn Điều 45 trong Luật Hoạt động giám sát của QH về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Trong đó có quy định về chế tài nếu các đối tượng chịu sự giám sát không thực hiện nghiêm túc nghĩa vụ của mình.

Đối với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của QH, đề nghị xác định rõ hơn vai trò, vị trí và nhiệm vụ của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH và trao quyền giám sát mạnh hơn, bổ sung quy định bảo đảm quyền kiến nghị độc lập và cơ chế thực hiện quyền kiến nghị độc lập của Ủy ban với UBTVQH. Quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan khi tham gia thẩm tra về tài chính, ngân sách và hoạt động khác.

Tăng cường sự phối hợp giữa QH, các cơ quan của QH trong thực hiện quyền giám sát. Nâng cao năng lực giám sát, chất lượng giám sát. Sau các cuộc giám sát cần có kết luận và kiến nghị xác đáng với Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, trong việc chấp hành nghị quyết của QH về các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính, ngân sách cũng như tiếp thu và xử lý các kiến nghị của Đoàn giám sát.

Tạo lập cơ chế phù hợp để nâng cao hiệu lực giám sát tài chính, ngân sách, quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực hiện những ý kiến, kiến nghị của QH và các cơ quan của QH; quy định các chế tài xử lý cần thiết khi các cơ quan hữu quan không xem xét giải quyết, hoặc giải quyết chưa thỏa đáng những kiến nghị qua giám sát của QH và các cơ quan của QH.

Xác định rõ hơn cơ chế phối hợp giữa Ủy ban Tài chính - Ngân sách với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH trong quá trình giám sát tài chính, ngân sách với các cơ quan thanh tra, kiểm toán, tránh trùng lặp về thời điểm thực hiện giám sát giữa các cơ quan, đơn vị.

Với Chính phủ, đề nghị Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ thực hiện nghiêm túc chế độ báo cáo theo quy định tại Quy chế lập, thẩm tra, trình QH quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách Trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN. Ngoài ra, đề nghị bổ sung trách nhiệm gửi báo cáo định kỳ hàng quý của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương về tình hình kinh tế - xã hội, thực hiện dự toán ngân sách Nhà nước và những vấn đề liên quan đến kinh tế - ngân sách tới Ủy ban Tài chính – Ngân sách.

Quy định rõ hơn về trách nhiệm của Chính phủ trong việc tiếp thu, xem xét giải quyết và trả lời ý kiến, kiến nghị của các cơ quan tiến hành giám sát, việc thực hiện lời hứa khi trả lời chất vấn tại kỳ họp QH; quy định rõ hơn về trách nhiệm của các cơ quan hữu quan, nhất là cơ quan của Chính phủ tham gia Đoàn giám sát của QH, các cơ quan của QH.