Theo các bản Hiến pháp của nước ta năm 1946, năm 1959, năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 thì đã có hai mô hình về tổ chức chính quyền địa phương: mô hình thứ nhất được xác định trong Hiến pháp năm 1946 và sau đó được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958. Theo mô hình này, chính quyền địa phương gồm có HĐND và Ủy ban hành chính. Hai cơ quan này cùng được tổ chức ở các khu tự trị, các thành phố trực thuộc Trung ương, tỉnh, châu, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn và có thể ở khu phố thuộc thành phố; còn ở huyện chỉ có Ủy ban hành chính (Điều 1 và Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958).

Mô hình thứ hai về tổ chức chính quyền địa phương được xác định trong Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, sau đó được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp năm 1963, xác định Ủy ban hành chính do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương. Tiếp đó, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đổi tên Ủy ban hành chính thành UBND còn về nội dung thì vẫn quy định như trong Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp năm 1963, cụ thể là, UBND do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành cũng quy định đúng như vậy.

Khi bàn luận về mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp, chúng tôi thấy, trong Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 quy định rất rõ ràng, rành mạch nên không tạo ra những cách hiểu khác nhau về vấn đề này, cụ thể là:

1. Điều 57 Hiến pháp năm 1946 quy định: Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã.

 Tiếp theo, tại Điều 58 quy định rõ: Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra.

 HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính.

Ở bộ và huyện, chỉ có Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra.

2. Điều 78 Hiến pháp năm 1959 quy định: Các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã;

Huyện chia thành xã, thị trấn.

Các đơn vị hành chính trong khu vực tự trị do luật định.

Tiếp theo, tại Điều 79 quy định rõ: Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và Ủy ban hành chính.

3. Điều 113 Hiến pháp năm 1980 quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương;

Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBND.

Như vậy, theo 3 bản Hiến pháp trên đây thì có 2 mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Mô hình thứ nhất được quy định tại Hiến pháp năm 1946 là HĐND và Ủy ban hành chính không tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính trong cả nước; ở bộ và huyện chỉ có Ủy ban hành chính. Mô hình thứ hai quy định trong Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 là HĐND và Ủy ban hành chính (UBND) được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính trong cả nước. Tinh thần nội dung mô hình thứ hai cũng được thể hiện trong Hiến pháp năm 1992 nhưng không rõ ràng, mạch lạc nên làm nảy sinh hai loại ý kiến khác nhau, cụ thể là Điều 118 quy định như sau: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định.

Chính câu cuối cùng của Điều này Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định đã làm nảy sinh nhiều ý kiến khác nhau khi QH Khóa X tổ chức nghiên cứu để trình QH sửa đổi Hiến pháp năm 1992 theo Nghị quyết Hội nghị lần thứ Bảy, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa VIII. Nghị quyết này ghi rõ: tổ chức việc nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về tổ chức, bộ máy các cơ quan nhà nước liên quan đến Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức các cơ quan nhà nước. Để thực hiện chủ trương này về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhiều ý kiến đề nghị không tổ chức HĐND ở đơn vị hành chính quận, huyện. Nhưng để thực hiện đề nghị này lại có hai cách khác nhau. Một số ý kiến đã cho rằng chỉ sửa Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 vẫn bảo đảm không trái với Hiến pháp vì Hiến pháp quy định: việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 quy định có HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính thì nay QH sửa Luật quy định lại: ở các đơn vị hành chính quận, huyện không tổ chức HĐND là được và không phải sửa Hiến pháp. Ngược lại, đa số ý kiến khẳng định: nếu không tổ chức HĐND ở quận, huyện thì phải sửa Hiến pháp năm 1992 vì ngoài Điều 118 còn có Điều 123 quy định UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND. Vậy nếu ở quận, huyện không tổ chức HĐND thì cơ quan nào bầu ra UBND và UBND là cơ quan chấp hành của cơ quan nào?

Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 1992 đặt trong mối liên hệ tổng thể giữa các điều của Hiến pháp và bảo đảm tính logic như vậy thì thấy rằng sửa câu cuối của Điều 113 Hiến pháp năm 1980 từ các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBND thành việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định (câu cuối cùng của Điều 118 Hiến pháp năm 1992) là không rõ ràng, rành mạch, gây ra những tranh luận không đáng có. Nhưng bài học kinh nghiệm này chưa được nhận biết một cách sâu sắc, đặc biệt là chưa tổng kết chính thức việc thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của QH Khóa XII về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường nên những quy định về mô hình chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 cũng chưa thật sự khắc phục nhượåc điểm này. Chính vì thế, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương vẫn chưa khẳng định được mô hình tổ chức chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp năm 2013 như thế nào nên đã chuẩn bị hai phương án trình QH. Đây là một trường hợp rất đáng quan ngại vì nhiều người đã tham gia chuẩn bị trình, thảo luận, giải trình và biểu quyết thông qua Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thành Hiến pháp năm 2013 nay lại cũng tham gia chuẩn bị dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương mà đưa ra hai phương án tổ chức chính quyền địa phương để QH lựa chọn thì chúng tôi xin mạnh dạn nói rằng, kỹ thuật lập Hiến của chúng ta có vấn đề về xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Cách đây hơn 15 năm, khi chuẩn bị Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, các nhà nghiên cứu và hoạt động thực tế đã thảo luận rất nhiều nhưng cuối cùng khi thông qua Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25.12.2001 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 tại Kỳ họp thứ Mười của QH Khóa X thì vấn đề chính là về chính quyền địa phương đã bị gác lại do còn nhiều ý kiến khác nhau. 7 năm sau, thay vì việc tiếp tục nghiên cứu kỹ hơn, sâu rộng hơn và đầy đủ hơn mọi mặt về mô hình tổ chức chính quyền địa phương thì tại Kỳ họp thứ Tư, QH Khóa XII lại thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường. Thực hiện Nghị quyết này, đến nay ở nước ta có 99 quận, huyện và 483 phường không tổ chức HĐND. Nhưng sau 5 năm vẫn chưa có cuộc tổng kết chính thức việc thực hiện thí điểm. Trong khi đó, lại quy định một mô hình mới về tổ chức chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 chưa cụ thể nên có nhiều ý kiến khác nhau là lẽ đương nhiên.

Nhận định trên đây của chúng tôi căn cứ vào nội dung Điều 111 Hiến pháp năm 2013. Sau khi đã quy định các đơn vị hành chính của nước ta tại Điều 110 thì Điều 111 quy định về mô hình tổ chức chính quyền địa phương như sau: 1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Luật định.

Tiếp theo tại Điều 113 và Điều 114 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên(Điều 113); UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 114).

Từ những quy định trên đây, chúng tôi không hình dung được mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013 như thế nào bởi lẽ những vấn đề sau đây chưa được làm rõ:

Thứ nhất, chính quyền địa phương gồm những cơ quan nào mà chỉ cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND? Phải chăng là ở mỗi đơn vị hành chính theo phân định tại Điều 110 là: nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do QH thành lập đều có chính quyền địa phương? - vì khoản 1, Điều 111 quy định:Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sau đó, theo ý chí chủ quan của nhà làm luật sắp xếp chính quyền địa phương ở một đơn vị hành chính nào đó vào một cấp chính quyền địa phương thì ở đó có tổ chức HĐND và UBND?

Theo cách hiểu lâu nay thì các đơn vị hành chính ở nước ta được sắp xếp theo cấp như sau:

Cấp tỉnh gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

Cấp huyện gồm: huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và quận;

Cấp xã gồm: xã, phường, thị trấn.

Cách hiểu trên đây cũng có cơ sở pháp lý là Điều 4 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã ghi rõ:

HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây:

Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)

Nay theo khoản 2, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 thì cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Vậy cấp đó là cấp nào? Trong khi đó, tại khoản 3, Điều 4 dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương lại quy định:

3. Đơn vị hành chính được phân loại như sau:

a. Đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được phân thành 4 loại: loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III.

b. Đơn vị hành chính quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương được phân thành 3 loại: loại I, loại II và loại III.

c. Đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn được phân thành 3 loại: loại I, loại II và loại III

Theo chúng tôi hiểu thì việc phân loại các đơn vị hành chính trên đây là để có chủ trương, chính sách về mọi mặt đời sống KT-XH và về quy mô bộ máy nhà nước cho phù hợp với từng loại. Nhưng dù huyện, quận nào đó thuộc loại I, loại II hay loại III thì cũng đều xếp vào cấp huyện; phường, xã, thị trấn nào đó thuộc loại I, loại II hay loại III thì cũng đều xếp vào cấp xã. Như vậy là có sự khác nhau theo Hiến pháp năm 2013 giữa cấp đơn vị hành chính và cấp chính quyền, sự khác nhau giữa chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương. Về mặt pháp lý, sự khác nhau này phải được làm rõ để Điều 111 Hiến pháp năm 2013 được hiểu một cách thống nhất và chấp hành nghiêm chỉnh.

Thứ hai, Điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra. Vậy tại sao Nhân dân ở một phường (theo phương án 1 của Điều 5 dự thảo Luật) lại không được có cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của mình, do mình bầu ra? Có thể được giải thích là đã có HĐND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh rồi. Theo cách giải thích như vậy thì có lẽ, cũng không cần có HĐND cấp huyện và cả cấp tỉnh nữa vì đã có QH rồi. Hơn nữa, theo phương án 1 thì thành lập UBND phường bằng cách nào? Về vấn đề này, như chúng tôi đã dẫn ở trên, trong Hiến pháp năm 1946 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 quy định rất rõ. Còn nếu thành lập Phòng quản lý hành chính ở các phường trực thuộc UBND quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì liệu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Phòng này có chồng chéo, trùng lặp với các phòng chuyên môn, nghiệp vụ khác của UBND quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hay không? Nếu Phòng quản lý hành chính này là siêu phòng, đa chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn thì các phòng chuyên môn, nghiệp vụ khác làm gì trên địa bàn các phường thuộc quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh?

Nếu không làm rõ những vấn đề trên đây mà tổ chức chính quyền địa phương theo phương án 1 ghi trong dự thảo Luật thì càng rối thêm và thiếu tính thuyết phục. Hơn nữa trong thời gian qua, việc đổi xã thành phường cũng chưa có những tiêu chí rõ ràng, cụ thể. Vậy nếu một xã nào đó được chuyển thành phường thì chúng ta lại tổ chức lại chính quyền địa phương ở đó hay sao?

Ngoài ra, chúng tôi còn thấy, trong phiên họp của UBTVQH cho ý kiến về dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đã có ý kiến đề nghị, ở địa phương nào có HĐND thì Chủ tịch UBND do HĐND bầu, còn ở đâu không tổ chức HĐND thì Chủ tịch UBND nên để dân bầu trực tiếp. Đây cũng là một ý kiến cần được bàn bạc, thảo luận kỹ để bảo đảm tính thống nhất trong bộ máy cơ quan nhà nước. Theo suy nghĩ của chúng tôi thì tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có tổ chức chính quyền địa phương phải bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, không vênh để tránh sự đùn đẩy trách nhiệm, tránh né và phải bảo đảm đúng nguyên tắc có tính bản chất là ở nước Việt Nam, quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân.

Vì vậy chúng tôi đề nghị 2 việc:

Một là, giữ nguyên mô hình tổ chức chính quyền địa phương như đã quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, nghĩa là tổ chức HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính trong cả nước, cụ thể là ở: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (HĐND và UBND cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (HĐND và UBND cấp huyện); xã, phường, thị trấn (HĐND và UBND cấp xã).

Hai là, tổ chức tổng kết chính thức bằng cách thảo luận rộng rãi, thật sự dân chủ việc thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thí điểm không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường đặc biệt là ở 99 quận, huyện và 483 phường đã không có HĐND 4 năm nay. Trên cơ sở đó, đưa ra một phương án về mô hình tổ chức chính quyền địa phương để lấy ý kiến nhân dân.

Hai đề nghị trên đây còn nhằm mục đích: vừa bảo đảm tính kịp thời cho việc sửa Luật Bầu cử đại biểu HĐND và tổ chức cuộc bầu cử đại biểu HĐND các cấp vào đầu năm 2016, vừa bảo đảm tính ổn định tương đối và tính thống nhất của hệ thống bộ máy cơ quan nhà nước, đồng thời bảo đảm tính khoa học trong tổ chức bộ máy nhà nước, tránh được bệnh chủ quan, duy ý chí.